L'atto amministrativo può essere definito come «l'atto unilaterale avente rilevanza esterna posto in essere da un'autorità amministrativa nell'esercizio di una funzione amministrativa»238.
L'atto amministrativo in quanto manifestazione della pubblica amministrazione può classificarsi in varie tipologie: a) manifestazione di volontà, provvedimenti discrezionali tipici e nominati produttivi di effetti giuridici voluti dall'organo agente; b) manifestazione di giudizio, sono i pareri risultanti da un processo di valutazione; c)
236 Cfr. A. A. V. V. (a cura di), Regole e suggerimenti per la redazione degli atti
amministrativi, Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del
Consiglio Nazionale delle Ricerche, giugno 2010, in www.ittig.cnr.it, pp. 15 – 16. 237 A. A. V. V. (a cura di), Regole e suggerimenti, cit., p. 16.
238 Vedi T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, p. 35. Analizzando la definizione data dalla più autorevole dottrina, emergono le caratteristiche che qualificano un atto amministrativo: 1) unilateralità, l'atto produce effetti nella sfera giuridica del destinatario, indipindentemente dalla volontà dei destinatari; 2) rilevanza esterna, l'atto produce effetti al di fuori dell'organizzazione amministrativa; 3) l'autorità amministrativa fa riferimento all'organo emanante della pubblica amministrazione; 4) l'esercizio di una funzione amministrativa, l'atto è espressione del potere d'imperio della pubblica amministrazione che lo ha emanato e trova legittimazione nella legge.
manifestazione di scienza (o di conoscienza), un'attestazione che presuppone un processo di acquisizione di scienza di un fatto finalizzata alla sua esternazione; d) manifestazione di desiderio, atto di indirizzo per formulare proposte di scelte amministrative239.
Nell'ambito degli atti amministrativi la categoria dei provvedimenti è quella che riveste maggiore rilevanza, in quanto sono atti autoritari (statuizioni tipiche che producono effetti giuridici unilaterali, ossia senza il consenso del destinatario) e discrezionali (operano una comparazione tra interessi pubblici e privati presenti)240.
I provvedimenti amministrativi degli enti locali sono le deliberazioni (del Consiglio e della Giunta), le determinazioni (dei dirigenti e dei responsabili dei servizi), le ordinanze e i decreti (del Sindaco), altri atti amministrativi come autorizzazioni, concessioni ecc..
Considerata la molteplicità degli atti amministrativi che possono essere emanati da una pubblica amministrazione, in virtù delle variegate funzioni amministrative cui adempiere, è possibile classificare gli atti seguendo altre ripartizioni: 1) atti amministrativi collegiali e monocratici; 2) atti amministrativi burocratici e di gestione. Gli atti collegiali sono espressione della volontà degli organi collegiali dell'ente locale (Consiglio, Giunta) composti cioè da una pluralità di soggetti che compongono un collegio. Gli atti collegiali tipici sono le deliberazioni.
Gli atti monocratici invece sono espressione della volontà di organi individuali dell'ente e si distinguono in ordinanze (Sindaco), decreti (generalmente di competenza del Sindaco) e determinazioni (dirigenti e responsabili di servizi).
L'ordinamento delle autonomie locali riconosce un'altra
239 Cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, p. 80.
240 Cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, p. 79.
classificazione in riferimento al principio (introdotto nell'ambito dei processi di riforma della pubblica amministrazione) di separazione tra indirizzo e gestione, in base al quale «i poteri di indirizzo e di controllo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti»241.
Di conseguenza la distribuzione delle competenze degli organi degli enti locali rispetta tale principio e individua in qualità di organi burocratici il Consiglio, la Giunta e il Sindaco competenti per gli atti di indirizzo; mentre la veste di organo di gestione è assunta dai dirigenti o dai responsabili dei servizi a seconda della dimensione dell'ente242.
La soluzione organizzativa di un'ente locale legittimata dalla normativa statutaria e regolamentare, trova una sua specificazione anche nel D. Lgs. n. 267/2000 (TUEL) e in leggi settoriali in cui sono delineate le competenze243 di ciascun organo dell'ente.
L'importanza del rispetto delle competenze in capo a ciascun organo nell'ambito della disciplina del drafting, permette di redigere atti amministrativi adeguati alle scelte adottate e ai diversi interessi da soddisfare.
Prendendo in riferimento la realtà comunale, il Consiglio è l'organo collegiale di indirizzo e controllo politico – amministrativo dell'ente. Le sue competenze sono elencate all'art. 42 TUEL, sono tassative (non possono essere nè ampliate, nè ristrette nemmeno dallo Statuto) ma trovano la loro fonte nella legge; sono esclusive, cioè non possono essere surrogate o delegate (salvo l'eccezione della competenza ad adottare le deliberazioni attinenti le variazioni di bilancio da parte della Giunta comunale.
241 Vedi T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, p. 39.
242 Cfr. T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, p. 37.
243 La competenza è «la sfera di attribuzione che l'ordinamento assegna a un determinato organo», in T. Tessaro, Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, p. 38.
Secondo l'art. 42, comma 2 del TUEL il Consiglio ha competenza limitata all'adozione di alcuni atti fondamentali:
a) Statuto dell'ente e delle aziende speciali;
b) regolamenti, eccetto quelli relativi all'ordinamento degli uffici e dei servizi che spettano alla Giunta, mentre al Consiglio compete solo la definizione dei criteri generali in materia;
c) programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie;
d) convenzioni tra comuni e quelle tra comuni e provincia, costituzione e modificazione di forme associative;
e) istituzione, compiti e norme sul funzionamento degli organismi di decentramento e di partecipazione;
f) organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell'ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione;
g) istituzione e ordinamento di tributi, con esclusione della determinazione delle relative aliquote; disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi;
h) indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza;
i) contrazione dei mutui non previsti espressamente in atti fondamentali del Consiglio comunale ed emissione dei prestiti obbligazionari;
l) spese che impegnino i bilanci per gli esercizi successivi, escluse quelle relative alle locazioni di immobili ed alla somministrazione e
fornitura di beni e servizi a carattere continuativo;
m) acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del Consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della Giunta, del segretario o di altri funzionari;
n) definizione degli indirizzi per la nomina e designazione dei rappresentanti del comune presso enti, aziende ed istituzioni, nonchè nomina dei rappresentanti del Consiglio presso enti, aziende ed istituzioni ad esso espressamente riservata dalla legge.
Il Consiglio partecipa altresì alla definizione, all'adeguamento e alla verifica periodica dell'attuazione delle linee programmatiche da parte del Sindaco o del Presidente della Provincia e dei singoli assessori.
Nello stesso comma 2 dell'art. 42 è stabilito che le deliberazioni relative alle attività di competenza del Consiglio, possono essere adottate in via d'urgenza da altri organi dell'ente o della Provincia, salvo quelle attinenti alle variazioni di bilancio adottate dalla Giunta, da sottoporre a ratifica del Consiglio entro sessanta giorni a pena di decadenza244.
Il Consiglio è competente anche ad altre funzioni relative ad atti non provvedimentali, che costituiscono manifestazione di scienza o di giudizio245; altri sono atti di indirizzo (manifestazione di desiderio), diretti ad orientare successivi provvedimenti del Sindaco o della Giunta, ma privi di effetti nei confronti di terzi246.
244 L'ordinamento prevede altre competenze del Consiglio previste dal TUEL e altre disposizioni, ad integrazione di quelle elencate all'art. 42 TU.
245 Si tratta dei seguenti atti: presa d'atto delle delibere di Giunta di prelevamento dal fondo di riserva; presa d'atto degli atti di nomina ad assessore da parte del Sindaco; la convalida degli eletti; la surroga del consigliere; cfr. T. Tessaro,
Delibere, ordinanze, decreti, determinazioni, Maggioli, Rimini, 2006, p. 49.
246 Tra gli atti di indirizzo adottati dal Consiglio rientrano: gli indirizzi per la nomina e la designazione, da parte del Sindaco, dei rappresentanti del comune presso enti, aziende e istituzioni; gli indirizzi in materia di coordinamento, da
La Giunta è l'organo collegiale di governo dell'ente, competente a svolgere le attività di programmazione intermedia. Le sue competenze vengono considerate "residuali" cioè comprendono tutti gli atti di amministrazione che non sono riservati espressamente al Consiglio, al Sindaco o ad altri organi.
Le competenze della Giunta sono riservate e tassative; sono rimaste in capo alla Giunta alcune eccezionali e tipiche competenze gestionali. In definitiva la Giunta ha la funzione di «attuare gli indirizzi generali stabiliti dal Consiglio, svolgendo attività propositiva e di impulso nei confronti di quest'ultimo organo»247.
Le competenze di programmazione intermedia sono:
a) approvazione delle metodologie relative ai carichi di lavoro; b) approvazione del piano esecutivo di gestione (PEG);
c) programmazione triennale del fabbisogno del personale;
d) piano delle forniture; approvazione dei progetti preliminare, definitivo ed esecutivo delle opere pubbliche;
e) approvazione del regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi;
f) anticipazioni di tesoreria;
g) destinazione delle sanzioni amministrative pecuniarie;
h) piano annuale per la formazione e valorizzazione del personale delle pubbliche amministrazioni;
i) adozione dello schema del Piano triennale dei lavori pubblici.
Le competenze gestionali della Giunta248 sono tassative e
parte del Sindaco, degli orari degli esercici commerciali, servizi pubblici, amministrazioni pubbliche; i criteri generali per l'adozione, ad opera della Giunta, del regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi; T. Tessaro, Delibere, cit., p. 49.
247 T. Tessaro, Delibere, cit., p. 50.
248 La Giunta svolge anche altre funzioni tra cui: intitolazione di vie, piazze; verifica dello schedario elettorale; incremento o diminuzione dei gettoni di presenza; riduzione degli organismi collegiali; relazione illustrativa al rendiconto; individuazione dei cespiti sottratti all'esecuzione forzata; utilizzazione del fondo
comprendono:
1) attribuzione di un'indennità ad personam, commisurata alla specifica qualificazione professionale e culturale, per contratti a tempo determinato di assunzione di dirigenti e per le alte specializzazioni;
2) assunzione delle delibere in materia di promozione dei progetti dei lavori socialmente utili e l'eventuale ricorso, ove autorizzato, a procedure straordinarie;
3) parere sulla nomina del Direttore generale.
I dirigenti (e i responsabili dei servizi quando non è prevista la qualifica dirigenziale) sono l'organo monocratico dell'ente che ha il compito di dare concreta attuazione agli indirizzi amministrativi e agli obiettivi definiti con atti di indirizzo adottati dagli organi di Governo.
Nel rispetto del principio della separazione dei poteri tra organi di indirizzo e controllo e organi gestionali, i dirigenti attuano i programmi e i progetti stabiliti dagli organi decisionali. In particolare essi adottano tutti i provvedimenti, compresi gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno; provvedono alla gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa.
Pertanto i dirigenti sono "tecnici specializzati" nel realizzare proposte, progetti, istruttorie tecniche da sottoporre alle decisioni degli organi politici.
Dal punto di vista organizzativo i dirigenti sono amministratori di budget, cioè di un insieme di risorse finanziarie (quota parte del bilancio), umane (personale previsto nella dotazione organica degli uffici), strumentali (mezzi a disposizione degli uffici, ad esempio computer, fotocopiatrici ecc) e di controllo (modelli informatici per verifica dello stato di avanzamento delle pratiche degli uffici).
di riserva; individuazione delle spese da finanziare durante la procedura di risanamento finanziario; adozione delle modalità semplificate di accertamento e liquidazione dei debiti nel caso di dissesto.
Secondo il TUEL i dirigenti, nello svolgimento delle loro funzioni sono responsabili in via esclusiva della correttezza amministrativa, dell'efficienza della gestione e dei relativi risultati, in relazione agli obiettivi dell'ente249.
Le attribuzioni del personale dirigenziale sono enumerate all'art. 107, comma 3 del TUEL:
a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso; b) la responsabilità delle procedure d'appalto e di concorso; c) la stipulazione dei contratti;
d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l'assunzione degli impegni di spesa;
e) gli atti di amministrazione e gestione del personale;
f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione e analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie;
g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonchè i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell'abusivismo edilizio e paesaggistico – ambientale;
h) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza;
i) gli atti ad essi attribuiti dallo Statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal Sindaco.
I dirigenti sono chiamati a svolgere anche altre funzioni attribuite loro dallo Statuto dell'ente, dai regolamenti, oppure delegate loro dal Sindaco (ad esempio in caso di irrogazione di sanzioni amministrative).
Considerata la molteplicità delle competenze i dirigenti hanno la possibilità di adottare atti sotto forma di ordinanza, nelle specifiche materie di edilizia, polizia amministrativa, sanità, commercio e viabilità.
In questi casi i dirigenti agiscono su di un piano di supremazia nei confronti dei cittadini, in quanto esercitano una potestà d'imperio conferita loro da leggi e regolamenti, imponendo obblighi o divieti250.
I dirigenti hanno il compito di esprimere pareri sulle proposte di deliberazione degli organi collegiali ai sensi dell'art. 49 TUEL.
Il Sindaco è l'organo monocratico rappresentativo del Comune, al quale l'ordinamento degli enti locali assegna specifiche e rilevanti competenze.
La peculiarità del Sindaco è quella di svolgere un doppio ruolo, in qualità sia di rappresentante della comunità locale (responsabile dell'amministrazione) sia come rappresentante del Governo nazionale nel territorio amministrato.
Ai sensi dell'art. 50 TUEL il Sindaco, in veste di capo dell'amministrazione locale, esercita le funzioni attribuitegli nelle materie previste da specifiche disposizioni di legge. In particolare adotta atti di ordinanza contingibili e urgenti, in caso di emergenza sanitaria o igiene pubblica locale (art. 50 comma 5 TUEL)251.
Per quanto riguarda i rapporti con gli organi collegiali dell'ente, il Sindaco nomina i componenti della Giunta, tra cui il vice – Sindaco e ne dà comunicazione al Consiglio nella prima seduta successiva alle
250 Esempio di ordinanza dirigenziale (cd. gestionale) è quella relativa alla demolizione o acquisto coattivo di un fabbricato abusivo; cfr AA. VV.,
L'impiegato del Comune, Maggioli, Rimini, 2008, pp. 534 – 536.
elezioni.
Il Sindaco convoca e presiede la Giunta, nonchè il Consiglio nei casi in cui non è presente il Presidente del Consiglio e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti.
Di norma entro un termine fissato dallo Statuto, il Sindaco, sentita la Giunta, presenta al Consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato.
Il Sindaco sempre in qualità di rappresentante della comunità locale coordina e riorganizza gli orari degli esercizi commerciali e dei servizi pubblici, sulla base degli indirizzi generali espressi dal Consiglio, gli orari di apertura al pubblico degli uffici, al fine di armonizzare l'espletamento dei servizi con le esigenze degli utenti.
Sulla base degli indirizzi stabiliti dal Consiglio il Sindaco provvede alla nomina, designazione e revoca dei rappresentanti del Comune presso enti, aziende e istituzioni (nomina da effettuare entro 45 gg. dall'insediamento). Il Sindaco nomina altresì i responsabili degli uffici e dei servizi, attribuisce gli incarichi dirigenziali e quelli di collaborazione esterna (tale potere di nomina spetta al Consiglio solo quando previsto esplicitamente dallo Statuto o dalla legge)252.
Le competenze del Sindaco svolte in qualità di ufficiale di Governo sono disciplinate dall'art. 54 TUEL, ai sensi del quale il Sindaco:
a) sovrintende all'emanazione degli atti attribuitegli dalla legge e dai regolamenti in materia di ordine e sicurezza pubblica, alle funzioni affidategli dalla legge in materia di pubblica sicurezza e polizia giudiziaria, alla vigilanza riguardo alla sicurezza e l'ordine pubblico e informandone preventivamente il Prefetto;
b) concorre ad assicurare la cooperazione della polizia locale con le Forze di polizia statale;
c) sovrintende alla tenuta dei registri di stato civile e di
popolazione e agli adempimenti demandatigli dalle leggi in materia elettorale, di leva militare e di statistica;
d) adotta con atto motivato, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana;
e) in casi di emergenza connessi con il traffico o con l'inquinamento atmosferico o acustico, ovvero quando si verifichino particolari necessità dell'utenza o per motivi di sicurezza urbana, il Sindaco può modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonchè, d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio.