Per la redazione di un atto o provvedimento amministrativo è fondamentale effettuare una pianificazione del testo, per «garantire una distribuzione razionale, coerente e logicamente connessa dei contenuti»261.
In generale è opportuno rispettare alcuni principi comunicativi e testuali da tenere in considerazione sia durante la stesura dell'atto amministrativo, sia in fase di revisione finale del testo, necessaria per valutare la sua efficacia.
Per quanto riguarda la struttura generale dell'atto i principi comunicativi riguardano «la coesione sintattica e grammaticale tra gli elementi linguistici che lo compongono e la loro coerenza logica in termini di contenuti e di progressione informativa; l'accettabilità del contenuto da parte del destinatario in termini di possibili conoscenze dell'argomento e della forma linguistica che lo deve veicolare»262.
I principi testuali fanno riferimento all'economia linguistica, cioè al rendere esplicito il contenuto con il minimo sforzo di lettura da parte
261 Così A. A. V. V. (a cura di), Regole e suggerimenti per la redazione degli atti
amministrativi, Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del
Consiglio Nazionale delle Ricerche, giugno 2010, in www.ittig.cnr.it, p. 16. 262 A. A. V. V. (a cura di), Regole e suggerimenti, cit., p. 16.
del destinatario e garantire la leggibilità del testo grazie al corretto uso della punteggiatura e organizzazione grafica263.
Le regole per la stesura degli atti amministrativi contenute nel Manuale dell'Ittig del CNR di Firenze, si suddividono in regole linguistiche che accompagnano l'aspetto formale dell'atto, regole strutturali che attengono al contenuto sostanziale del testo e regole riferite ai rapporti dell'atto stesso con altri atti normativi, a seconda del contesto giuridico in cui è inserito.
Il provvedimento amministrativo presenta una strutturazione ben precisa, che renda esplicita la presenza degli elementi necessari per «ottenere una organizzazione formale, funzionale e caratteristica idonea a una formulazione omogenea, chiara e sintetica dell'atto stesso»264.
Ovviamente l'articolazione della struttura dovrà essere adeguata o meglio adattata in base al tipo di provvedimento da redigere. In ogni caso un provvedimento amministrativo si suddivide in tre parti265:
a) parte iniziale che comprende:
1) la denominazione formale del tipo di provvedimento amministrativo;
2) l'intestazione, che contiene l'autorità emanante;
3) l'oggetto, che esprime la funzione del provvedimento nel caso concreto;
4) il numero, cioè il codice di protocollo per l'identificazione univoca del provvedimento assegnato dall'ente emanante;
b) parte centrale che comprende:
263 A. A. V. V. (a cura di), Regole e suggerimenti, cit., p. 16.
264 Vedi A. A. V. V. (a cura di), Regole e suggerimenti per la redazione degli atti
amministrativi, Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del
Consiglio Nazionale delle Ricerche, giugno 2010, in www.ittig.cnr.it, p. 12. L'art. 30 comma 1 del Manuale recita: "per struttura del provvedimento si intende la sua strutturazione interna".
265 Cfr. A. A. V. V. (a cura di), Regole e suggerimenti per la redazione degli atti
amministrativi, Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del
1) preambolo; 2) motivazione; 3) dispositivo;
c) parte finale che comprende:
1) luogo in cui il provvedimento è stato adottato; 2) data di adozione;
3) sottoscrizione.
L'intestazione indica l'autorità che adotta il provvedimento amministrativo. In caso di organo monocratico si indica la sua denominazione così come per la sottoscrizione dell'atto; in caso di organo collegiale si indica la denominazione dell'organo deliberante (contenente le informazioni dal generale al particolare), con la precisazione delle persone presenti alla seduta e delle persone che, pur non avendovi partecipato fanno parte dell'organo; al fine di documentare l'esistenza del quorum necessario per la validità dell'adunanza (quorum costitutivo). Il quorum deliberativo invece comprende il numero dei votanti, degli astenuti, dei favorevoli e contrari266.
Il preambolo contiene: a) gli elementi di fatto e di diritto pertinenti e rilevanti per lo specifico provvedimento amministrativo adottato, quali fatti, atti, accertamenti, norme giuridiche; b) l'indicazione delle fasi significative del procedimento amministrativo svolto, quali iniziativa (di parte o d'ufficio), conferenza dei servizi, parere, valutazione tecnica, comunicazione dell'avvio del procedimento.
Il preambolo si suddivide in paragrafi ognuno dei quali introdotto dal termine Visto e ordinati in base ai concetti e alle informazioni che contengono, nel rispetto di questa sequenza:
266 Cfr. A. A. V. V. (a cura di), Regole e suggerimenti per la redazione degli atti
amministrativi, Istituto di Teoria e Tecniche dell'Informazione Giuridica del
a) gli elementi che hanno determinato l'avvio del procedimento; b) gli elementi di diritto e altri elementi quali proposte, raccomandazioni, progetti, domande e pareri pertinenti e rilevanti;
c) gli elementi obiettivi che l'ente emanante riporta così come sono, sia che si siano realizzati in seno all'ente, sia all'esterno dell'ente;
d) gli accertamenti, le verifiche, le circostanze, i fatti, i comportamenti, le istanze, i pareri e i controlli da registrare dopo le attività di verifica;
e) la valutazione su elementi accertati o noti, che spesso introduce la motivazione vera e propria267.
Ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato. Sono esclusi da tale obbligo gli atti a contenuto generale quali i bilanci preventivi, i conti consuntivi, i programmi, i piani, gli strumenti urbanistici, i piani commerciali e gli atti esclusi espressamente dalla legge.
La motivazione contiene i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione in relazione alle risultanze dell'istruttoria, richiamando espressamente quanto esposto nel preambolo.
La motivazione si suddivide in paragrafi268, ciascuno dei quali introdotto dal termine Considerato, che introduce l'esposizione di fatti, interessi e norme che motivano il provvedimento amministrativo o il richiamo ai presupposti di fatto e alle ragioni giuridiche che
267 A. A. V. V. (a cura di), Regole e suggerimenti, cit., pp. 40 – 41.
268 Ogni paragrafo del preambolo e della motivazione è contrassegnato con lettere minuscole seguite da un punto (a. b. c. ecc.) e termina con punto e virgola e a capo. Se le lettere non sono sufficienti per l'elencazione sequenziale e continua tra preambolo e motivazione, si prosegue a lettere raddoppiate e se occorre triplicate. Il paragrafo può suddividersi in sottoparagrafi. L'alinea del paragrafo inizia con il numero del paragrafo seguito dall'espressione introduttiva e termina con due punti e a capo. I sottoparagrafi sono numerati secondo la sequenza a.1., a.2. ecc. e ciascuno termina con un punto e virgola e a capo. Un'eventuale elencazione all'interno del sottoparagrafo, è enumerata secondo la sequenza a.1.1., a.1.2., a.1.3. ecc. e ciascun elemento termina con un punto e virgola e a capo.
inquadrano il provvedimento amministrativo.
Le ragioni giuridiche sono le argomentazioni di diritto in supporto al provvedimento amministrativo, che seguono questa sequenza:
a) disposizioni normative (rispettare la gerarchia tra le norme, in caso di citazione di norma di pari grado, citare prima quelle di principio);
b) eventuali orientamenti giurisprudenziali (riportare per primi quelli delle magistrature superiori);
c) eventuali indirizzi dottrinari.
Il dispositivo contiene la parte descrittiva del provvedimento amministrativo ed è introdotto da un verbo (delibera, determina ordina, decreta, dispone ecc.) adatto al tipo di provvedimento e all'autorità emanante.
In caso di provvedimento che contiene un impegno di spesa occorre indicare nel dispositivo il mezzo e l'idonea copertura. Il dispositivo dell'atto si suddivide in paragrafi, ciascuno contrassegnato da un numero in cifre arabe seguito da un punto (1. 2. 3. ecc.) e termina con un punto (.) e a capo. Tale numerazione è sequenziale e continua. Se il paragrafo si suddivide in sottoparagrafi, l'alinea del paragrafo inizia con il numero del paragrafo e termina con due punti (:) e a capo.
All'alinea seguono i sottoparagrafi numerati con la sequenza 1.1, 1.2 ecc. e si conclude con un punto e virgola (;) e a capo. L'ultimo sottoparagrafo termina con un punto e a capo. Un'eventuale elencazione da inserire nel sottoparagrafo deve essere contrassegnata secondo la sequenza 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3 ecc; ogni elemento termina con punto e virgola e a capo.
Nella parte dispositiva deve essere limitato l'uso di proposizioni prive di diretto significato (ad esempio gli auspici, le raccomandazioni,
le dichiarazioni d'intento e le previsioni), bensì da adottare solo quando è utile a chiarire il significato della disposizione, oppure quando richiesto dalla natura dell'atto.
Dopo il dispositivo devono essere indicate le informazioni relative a: a) l'autorità cui è possibile ricorrere avverso il provvedimento; b) i termini entro i quali poter ricorrere; c) l'esecutività del provvedimento; d) i soggetti ai quali il provvedimento va comunicato, notificato, trasmesso; e) i soggetti cui compete provvedere all'esecuzione o che devono controllare che essa avvenga.
Il provvedimento amministrativo deve essere sottoscritto dall'autorità che lo ha adottato. La sottoscrizione di un organo individuale coincide con la firma apposta dall'autorità monocratica che adotta il provvedimento. La sottoscrizione di un organo collegiale apposta sul verbale di deliberazione consiste nella firma del soggetto rappresentante l'organo (Presidente del collegio) e da colui che ne verbalizza la volontà (di solito il Segretario dell'ente).
La sottoscrizione può essere autografa, a stampa o digitale.
Talvolta il testo del provvedimento amministrativo è corredato da uno o più Allegati269, documenti che contengono informazioni spesso di natura tecnica. In questo caso il testo dell'atto deve contenere un espresso rinvio all'allegato o allegati presenti.
Le regole linguistiche contenute nel Manuale accompagnano la corretta redazione dell'atto amministrativo.
Di seguito vengono riportate sinteticamente le 29 regole raccolte appositamente nella Guida dell'Ittig in commento:
269 Gli allegati contengono tabelle, elenchi, prospetti e simili, prescrizioni tecniche, rappresentazioni grafiche quali cartografie, disegni e altri documenti, che altrimenti appesantirebbero il testo. Ogni allegato va intestato con la denominazione Allegato, contraddistinto con una lettera maiuscola, corredato di una rubrica che indichi il contenuto dell'allegato e fra parentesi, la citazione del punto del provvedimento che fa rinvio ad esso.
1) Stile
Usare uno stile essenziale, fornendo solo le informazioni necessarie disposte in ordine logico, per perseguire completezza e univocità. Evitare parole e espressioni ridondanti e uno stile telegrafico.
2) Brevità del periodo
Formulare periodi brevi e chiari. Usare frasi semplici. Il periodo deve iniziare con la frase principale e far seguire le subordinate, ordinate in una sequenza logica. In ogni frase adottare l'ordine soggetto – verbo – oggetto diretto – oggetto indiretto. Evitare gli incisi solo ai casi strettamente necessari.
3) Il testo e le connessioni tra le frasi
Un uso appropriato dei connettivi contribuisce alla coerenza tematica del testo e alla coesione testuale. Per questo occorre esplicitare i nessi logici tra le frasi con congiunzioni o avverbi (ad esempio, dunque, inoltre, mentre ecc.) in modo chiaro e univoco.
Evitare le proposizioni con il verbo al gerundio. Talvolta le ripetizioni aiutano ad evitare ambiguità.
4) Congiunzioni congiuntive e disgiuntive
Usare la congiunzione e nelle relazioni congiuntive e la congiunzione o (o oppure) nelle relazioni disgiuntive (sia inclusive che esclusive). Evitare la formulazione e/o che può essere sostituita dall'elencazione esplicita, per fini di chiarezza.
5) Tipi di enumerazione
Occorre esplicitare il tipo e il carattere dell'enumerazione che si sta trattando: il carattere tassativo si esplicita attraverso l'uso di avverbi quali soltanto, esclusivamente, unicamente; il carattere esemplificativo si esplicita attraverso l'uso di locuzioni quali in particolare, tra l'altro; il carattere cumulativo si esplicita attraverso strutture come Perchè si applichi la conseguenza X devono avverarsi tutte le seguenti condizioni: a), b), c)...; il carattere alternativo si esplicita in due modi:
1) per esplicitare una relazione di tipo inclusivo si usa una struttura come Perchè si applichi la conseguenza X deve attuarsi almeno una delle seguenti coondizioni: a), b), c)...; 2) per esplicitare una relazione di tipo esclusivo si usa la struttura Perchè si applichi la conseguenza X deve attuarsi una e una sola delle seguenti condizioni: a), b), c)...
6) Frasi condizionali e congiunzioni pertinenti
Nella proposizione ipotetica, che esprime una condizione, usare preferibilmente la congiunzione se ad altre più complesse e di più difficile comprensione.
7) Frasi negative
Preferire le frasi affermative a quelle negative. Evitare le frasi con la doppia negazione, la quale rende la frase complessa e ambigua.
8) Tempi, modi e costrutti verbali
Si raccomanda un uso uniforme, calibrato e pertinente dei modi, tempi e persona dei verbi. Di regola usare l'indicativo presente. Preferire formulazioni dirette e concrete; evitare la normalizzazione (preferire il nome al verbo come portatore di significato), evitare i costrutti sintetici (come l'enclisi del -si), evitare le forme implicite del verbo (come gerundi e participi) e le concordanze a senso.
9) Verbi modali
Di regola evitare l'uso dei verbi modali (dovere, potere, volere). 10) Scelta e uso di forma attiva, passiva e impersonale dei verbi Di regola usare la forma attiva del verbo. Se si usa il passivo esplicitare l'agente, cioè chi compie l'azione. Limitare l'uso dell'impersonale ai casi in cui non è possibile esplicitare il soggetto.
11) Scelta e uso dei termini
Scegliere parole che esprimano un concetto in modo preciso, chiaro e univoco, preferendo parole dell'italiano comune.
12) Termini giuridici o tecnici
primo luogo del significato desumibile dalle definizioni contenute nei codici o in altre leggi; in secondo luogo dalla giurisprudenza; in terzo luogo dalla dottrina prevalente.
I tecnicismi sono parole che indicano concetti, nozioni e strumenti tipici di un determinato settore e vanno usati tenendo conto del significato loro assegnato dalla tecnica che li concerne.
13) Interpretazione di termini che hanno diversi significati: contesto e definizioni
Se un tecnicismo giuridico ha un significato diverso da quello che ha nel linguaggio comune, è opportuno farlo seguire da una definizione e fare in modo che dal contesto sia chiaro in quale delle due accezioni il termine è impiegato.
14) Arcaismi, latinismi, neologismi
Limitare parole o locuzioni arcaiche e latinismi. Usare neologismi solo se sono di uso comune nella lingua italiana, nel linguaggio normativo e amministrativo. Se il neologismo non ha un significato chiaro, corredarlo di una definizione.
15) Forestierismi
Evitare l'uso di parole straniere che potrebbero rendere poco leggibile il testo. Usare parole straniere solo se di uso comune nella lingua italiana, nel linguaggio normativo e amministrativo. Se il significato della parola straniera non è chiaro, corredarlo di una definizione. La parola straniera assunta nella lingua italiana è invariabile.
16) Espressioni non discriminatorie
Evitare le espressioni discriminatorie e il maschile come neutro universale.
17) Omogeneità terminologica
Usare sempre lo stesso termine per designare la stessa azione, lo stesso concetto o la stessa persona, anche a costo di numerose
ripetizioni.
18) Uso di pronomi e aggettivi
Evitare l'uso di pronomi personali o di pronomi e aggettivi dimostrativi per rendere termini o soggetti usati precedentemente nel testo, o per anticipare ciò che si dirà più avanti.
19) Uso di abbreviazioni e sigle
Limitare l'uso di abbreviazioni e sigle. Le abbreviazioni sono costituite dalla lettera iniziale o dalle prime lettere di una parola, possono essere occasionali in caso di parole ricorrenti nello stesso testo o convenzionali; le abbreviazioni sono seguite dal punto, salvo eccezioni. Le sigle sono abbreviazioni particolari che si ottengono conservando le iniziali di più parole che costituiscono un termine composto. Gli acronimi sono sia le sigle, sia le parole composte che si ottengono mettendo in sequenza più di una lettera delle parole abbreviate. Sigle e acronimi non sono seguiti dal punto e scritti con lettere maiuscole, eccetto le sigle entrate nel lessico comune; sono al singolare o al plurale a seconda dell'espressione scelta.
20) Uso delle lettere maiuscole
L'uso della maiuscola iniziale è obbligatorio nei seguenti casi: all'inizio del testo e dopo ogni punto fermo; per i nomi propri di persona; per i nomi propri geografici; per i nomi di enti, organismi istituzionali e organi individui.
21) Maiuscole nei nomi di enti e organi composti da più parole Nei nomi di enti e organi composti da più parole si scrive in maiuscolo solo l'iniziale del primo sostantivo; quando una denominazione ne contiene un'altra ciascuna inizia con lettera maiuscola; quando la prima parola è un aggettivo seguito da un sostantivo, entrambi iniziano con lettera maiuscola.
22) Usi e funzioni della punteggiatura
segmentazione interna del testo, le relazioni di significato all'interno delle singole proposizioni. Il punto fermo divide una frase dalla successiva. Il punto e virgola divide una frase dalla successiva, ma è un segno più debole del punto fermo, che si usa quando il legame logico o semantico tra le due frasi è più forte. Si usa prima di un connettivo che ha la funzione di interpretare e chiarire un contenuto informativo precedentemente espresso, negli elenchi, nelle enumerazioni. La virgola separa gli elementi che costituiscono un'enumerazione semplice, separa frasi coordinate, isola incisi e apposizioni, separa due frasi che non sono gerarchicamente sullo stesso piano. I due punti introducono una spiegazione, un elenco o una citazione. Non usare punto esclamativo, punto interrogativo, puntini di sospensione.
23) Apostrofo e accenti
L'apostrofo si usa per indicare l'elisione, cioè l'eliminazione della vocale finale di una parola dinnanzi a parola che inizia per vocale; oppure per indicare il troncamento, cioè la caduta della parte finale di una parola. Gli accenti sono posti sopra le vocali finali per indicarne maggiore intensità.
24) Scrittura dei numeri
I numeri sono scritti in lettere, salvo quando sono inclusi in tabelle, elenchi e simili. I capitoli di bilancio, le quantità percentuali e quelle accompagnate da unità di misura si scrivono in cifre. Per indicare le centinaia, migliaia ecc. usare il punto separatore; per separare le unità dai decimali usare la virgola. Gli importi monetari si possono scrivere in forma mista di cifre e lettere. I numeri ordinali si scrivono in lettere o in numeri romani.
25) Date e ore
Le date si scrivono indicando il giorno (in cifre arabe), il mese (in lettere maiuscole) e l'anno (a quattro cifre). Le ore si scrivono in lettere.
26) Unità di misura e monetarie
Le unità di misura e monetarie si scrivono per esteso. E' ammesso l'uso di simboli convenzionali o abbreviazioni anteposte alle cifre, solo nelle tabelle, elenchi o simili.
27) Simboli convenzionali propri di linguaggi tecnici o scientifici Sono ammessi quando strettamente necessari. Le percentuali vengono indicate per esteso. Il simbolo % è ammesso solo in tabelle, elenchi o simili. Il termine paragrafo va scritto per esteso, abbreviato se seguito da un numero.
28) Presentazione grafica del testo
La presentazione grafica del testo va curata con attenzione, nel rispetto di un principio generale: tutte le scelte hanno lo scopo di assicurare massima legittimità al documento. Le scelte grafiche e tipografiche vanno usate con parsimonia e coerenza per tutto il testo: il testo va scritto in carattere tondo; il corsivo nei titoli, per parole straniere e latinismi; il neretto per evidenziare parti del testo; il maiuscolo per evidenziare alcuni titoli purchè brevi; il sottolineato non va mai usato. Usare sempre un carattere semplice e leggibile.
29) Verifica della stesura del testo
La revisione è parte integrante della scrittura del testo e serve per verificare la completezza e la correttezza delle informazioni giuridiche (che determinano la legittimità dell'atto) e le informazioni comunicative (che rendono l'atto comprensibile). La revisione consiste nella rilettura per correggere l'ortografia, eliminare i refusi, controllare l'organizzazione del testo dal punto di vista tecnico e dell'efficacia comunicativa. Dopo aver terminato la redazione di un testo, questo va sempre riletto e, se possibile, sottoposto a un ulteriore controllo di una persona competente.