L'attività di drafting

L'atto normativo di un ente locale, Statuto, regolamento (o altro atto che contenga disposizioni legislative) è dotato, così come qualsiasi regola giuridica, di due aspetti: l'aspetto formale caratterizzato dalla disposizione, aspetto esteriore dell'atto; l'aspetto sostanziale che consiste nel contenuto dell'atto, ossia la regola prodotta.

Nell'ambito dell'attività di drafting la fase redazionale vera e

171 Cfr. V. Italia, Tecniche di redazione degli atti normativi ed amministrativi

propria dell'atto normativo, è possibile individuare diversi gruppi di regole di tecnica legislativa, ognuno dei quali applicabile a un diverso momento della stesura: a) regole lessicali (stilistiche, semantiche, sintattiche e formali); b) regole di strutturazione dell'atto; c) regole sui rapporti con altri atti normativi172_.

Nell'attività di redazione del testo normativo occorre tener presente un preciso schema logico, accompagnato dal rispetto di alcune regole iniziali di ordine generale: avere contezza della diversa natura di ogni regola; ogni scelta redazionale deve essere mantenuta all'interno dell'intero testo, nel rispetto dei principi di omogeneità e di certezza.

Nella redazione di un testo normativo non esiste un ordine cronologico da rispettare, ma è essenziale in alcuni casi adottare maggiore flessibilità nelle scelte, per cercare di indirizzare sempre le regole da applicare alla ratio sottesa all'atto in questione173_.

Durante l'attività di drafting devono essere rispettate le regole formali necessarie per scrivere il testo normativo174_.

Il linguaggio usato in un testo normativo come uno Statuto o un regolamento, appare ai cittadini di difficile comprensione, distante dal linguaggio comune e dalla realtà sociale. Per questo motivo una formulazione linguistica più adeguata, permette una corretta interpretazione e perfino una maggiore reperibilità del documento negli archivi elettronici.

172 Cfr. E. Albanesi, Teoria e tecnica legislativa nel sistema costituzionale, Editoria scientifica, Napoli, 2013, p. 132.

173 Cfr. E. Albanesi, Teoria e tecnica legislativa nel sistema costituzionale, Editoria scientifica, Napoli, 2013, pp. 132 – 133.

174 Si fa qui riferimento alle regole di redazione contenute nel cd. Manuale Rescigno, documento elaborato dall'Osservatorio Legislativo Interregionale (OLI) recante "regole e suggerimenti per la redazione dei testi normativi" adottato a livello regionale. In E. Albanesi, Teoria e tecnica legislativa nel sistema

costituzionale, Editoria scientifica, Napoli, 2013 è specificato che a livello statale

viene applicata la Circolare del Presidente del Consiglio dei Ministri 2 maggio 2001, n. 1/1.126/10888/9.92 recante "Guida alla redazione dei testi normativi", G. U. del 3 maggio 2001, n. 101.

a) Regole lessicali.

Da un punto di vista lessicale la scelta dei termini richiede attenzione perchè i precetti contenuti nel testo devono esprimere concetti ben precisi. Per esprimere lo stesso concetto all'interno dell'intero testo deve essere utilizzato il medesimo termine evitando l'uso di sinonimi, in quanto creano dubbi d'interpretazione.

I termini non giuridici devono essere usati "nella loro accezione corrente"; mentre i termini giuridici o tecnici devono essere "impiegati in modo appropriato", quelli giuridici devono "tener conto del loro significato legale, desumibile dalle definizioni contenute nei codici o in altre leggi", dalla giurisprudenza o dottrina prevalente.

I termini tecnici devono tener conto del "significato loro assegnato dalla scienza o tecnica che li concerne".

Se un termine tecnico – giuridico "ha un significato diverso da quello che ha nel linguaggio corrente, occorre fare in modo che dal contesto sia chiaro in quale delle due accezioni il termine è impiegato". Il testo normativo da redigere necessita spesso di definizioni, ossia «l'esplicita attribuzione di significato ad una parola mediante altre parole, per precisarne il significato, eliminando, così, fattori di ambiguità e riducendone i margini di indeterminatezza»175_.

In base al Manuale Rescigno se un termine non ha un significato chiaro e univoco o usato in un'accezione diversa da quella adoperata nel linguaggio comune, giuridico o tecnico, occorre indicare il significato attribuito a tale termine "usando definizioni appropriate".

Nel linguaggio normativo è da evitare l'uso di termini stranieri, salvo che siano entrati nell'uso corrente della lingua italiana e non abbiano sinonimi in tale lingua; è da evitare l'uso di neologismi "non entrati nell'uso corrente della lingua italiana"; non devono essere

175 Vedi V. Italia, Tecniche di redazione degli atti normativi ed amministrativi

utilizzati pronomi personali o pronomi e aggettivi dimostrativi, ma al contrario è necessario l'uso della ripetizione dei termini all'interno della struttura normativa dell'atto (diviso in articoli e commi) per conferire maggiore comprensibilità del testo; infine occorre evitare proposizioni prive di significato normativo.

Riguardo all'aspetto stilistico i periodi che compongono il testo devono essere brevi e semplici, riducendo "allo stretto necessario il numero di proposizioni contenute in un periodo; è buona norma che la proposizione principale preceda le eventuali subordinate.

Il testo normativo deve essere conciso ed elegante dal punto di vista stilistico, ma senza compromettere la sua completezza e univocità.

Le regole semantiche si riferiscono all'uso corretto dei verbi. Il linguaggio normativo richiede l'uso dell'indicativo presente; evitare invece l'uso del congiuntivo e del futuro e dei verbi servili. L'uso dei modi e dei tempi verbali deve assicurare uniformità. Deve essere evitata la forma passiva dei verbi (in particolare il sì passivante) perchè renderebbe non chiara l'identificazione dell'agente o il destinatario della disposizione. E' opportuno scrivere precetti in forma affermativa, evitando la doppia negazione in quanto ambigua.

Dal punto di vista sintattico le congiunzioni copulative («e»), disgiuntive («o»), avversative («ma») e condizionali («se f allora g») devono essere espresse in modo chiaro e univoco.

Nell'uso della enumerazione deve essere espresso il carattere tassativo, esemplificativo, cumulativo o alternativo della stessa.

L'aspetto formale del linguaggio normativo fa riferimento a regole più tecniche da seguire per la stesura del testo.

Al riguardo le abbreviazioni sono il "troncamento della parte finale della parola o di altre parti che la compongono" e non sono consentite, eccetto quelle ammesse per le citazioni dei testi normativi indicati nel

Manuale Rescigno (ad esempio per testi normativi italiani, comunitari, internazionali).

Per ciò che concerne l'uso delle sigle, se nel testo occorre ripetere più volte l'espressione la cui sigla è d'uso corrente, è opportuno scrivere "nella prima citazione l'espressione per intero seguita dalla sigla tra parentesi tonde", mentre nel seguito del testo è consentito usare solo la relativa sigla.

Per la ripetizione nello stesso testo di un'espressione composta, è possibile la sua sostituzione con una denominazione abbreviata, riportando nella prima citazione l'espressione per esteso seguita dalla denominazione abbreviata, preceduta dalle parole "di seguito denominato/a".

L'uso delle lettere maiuscole è previsto in alcuni casi, precisamente all'inizio del testo e dopo ogni punto fermo; per i nomi propri di persona, geografici, di enti o organi individui; nomi di enti e organi composti da più parole, per i quali sono presenti criteri specifici da seguire.

Altro requisito formale concerne la scrittura dei numeri, i quali devono essere indicati "in lettere salvo che siano inclusi in tabelle, elenchi e simili"; in cifre i capitoli di bilancio, quantità percentuali e quelle riferite a unità di misura e monetarie, usando il punto fermo in basso per indicare le migliaia; invece per i numeri decimali va usata la virgola.

Le date devono essere riportate in cifre arabe; in lettere vanno scritti i mesi e le ore; l'anno va indicato con quattro cifre.

La seconda parte del Manuale Rescigno intitolata "scrittura dei testi normativi", contiene regole attinenti l'utilizzo dei segni d'interpunzione e altri segni tipografici, di simboli convenzionali di unità di misura, monetarie, di linguaggi tecnici o scientifici, per una corretta redazione formale del testo normativo.

Regole specifiche sono previste per la giusta formulazione delle citazioni di testi normativi176_{, di atti non normalizzati (cioè redatti} senza seguire i criteri indicati nel Manuale Rescigno)177 _{e le regole di} scrittura della citazione seguita da disposizioni particolari178_.

b) Regole di strutturazione dell'atto.

Un altro gruppo di regole di tecnica legislativa riguarda la struttura dell'atto normativo, che si configura in una struttura fisica e una logica. Ogni atto di natura normativa presenta una struttura fisica che deve essere dotata di: a) un'intestazione o titolo; b) una formula di promulgazione (se si tratta di atto legislativo) o di emanazione (se si tratta di atto non legislativo); c) preambolo (o premessa per atti non legislativi); d) testo degli articoli; e) formule finali sulla pubblicazione e obbligatorietà dell'atto; f) luogo e data di promulgazione (o emanazione), sottoscrizioni; g) eventuali allegati.

La struttura logica consiste in una sequenza di principi, definizioni,

176 Le disposizioni citate devono indicare l'oggetto per facilitare la comprensione del rinvio, riportando, se citato per la prima volta, il titolo dell'atto tra parentesi tonde, dopo la data e il numero dell'atto; si riporta nella citazione il titolo breve se già indicato per esteso nell'intestazione ufficiale.

"Se il titolo dell'atto è troppo lungo va riassunto; se il titolo dell'atto non permette di individuare l'argomento del rinvio (ad esempio: se si rinvia a disposizioni intruse, o a disposizioni contenute in leggi finanziarie) si indica l'oggetto delle disposizioni citate".

177 La citazione di atti non normalizzati "deve rispettare la sua struttura", seguendo i criteri formali previsti nel Manuale Rescigno. Se però il rispetto di tali criteri genera confusione nella formula citata in quanto contraddittoria con i criteri seguiti, è consigliabile usare una formulazione elegante ma non equivoca.

178 Per citare una parte di un atto normativo (articolo o singola disposizione) contenuta nello stesso atto o in un atto diverso, occorre menzionare sia l'atto, sia le partizioni interne della parte citata. Le partizioni vanno citate in ordine decrescente separate da virgole (articolo 1, comma 2, lettera b)...") e per maggiore chiarezza "la citazione deve arrivare sino alla partizione del livello più basso necessario per individuare la parte del testo citato".

Nei riferimenti interni occorre evitare l'uso dei termini "precedente" o "successivo" e l'aggiunta di espressioni come "della presente legge" o "del presente articolo", salvo che il riferimento non sia ambiguo.

norme generali e particolari, disposizioni transitorie e finali che completano la ripartizione formale dell'atto179_.

A livello locale è possibile scegliere un titolo lungo oppure un titolo breve. In ogni caso il titolo "deve riguardare tutti gli argomenti principali trattati dall'atto". Occorre però evitare l'uso di espressioni generiche e semplici citazioni di date e numeri di atti (cd. "titoli muti"). Il titolo conferisce autoqualificazione dell'atto (Statuto, regolamento); per questo è necessario, anche se conciso, che sia completo dell'argomento, della data, del numero quando necessario, al fine di rappresentare il contenuto dell'atto180_.

Secondo le regole di drafting, quando l'atto normativo da redigere risulta troppo lungo e complesso può essere diviso in parti minori, mantenendo comunque l'uniformità dell'atto.

L'articolo è la partizione di base in relazione alla quale è necessario rispettare alcuni aspetti durante la stesura del documento.

Gli articoli devono essere numerati progressivamente (nel caso di modifiche successive che determinano vuoti non colmati, la numerazione originaria resta ferma e progressiva, ma non continua). E' opportuno prestare attenzione alla dimensione degli articoli, che non devono essere troppo lunghi).

Ad ogni articolo deve essere attribuito un titolo (o rubrica) per individuarne il contenuto, permettendo in tal modo di limitare l'introduzione dell'atto di norme intruse, cioè estranee all'oggetto del documento.

La ripartizione interna dell'atto segue una precisa gerarchia strutturata, secondo l'ordine decrescente in Libro, Parte, Titolo, Capo

179 Cfr. V. Italia, Tecniche di redazione degli atti normativi ed amministrativi

comunali e provinciali, Lezioni, Giuffrè, Milano, 2000, p. 92. Le formule utili per

una corretta redazione del documento normativo, sono contenute nel Manuale Rescigno, cui si rinvia.

180 V. Italia, Tecniche di redazione, cit., p. 93. Inoltre il titolo deve contenere gli stessi termini usati nel testo degli articoli, quando si riferiscono allo stesso oggetto.

(eventualmente diviso in Sezioni), Articolo, Comma.

Gli articoli possono essere ripartiti a loro volta in commi, anch'essi numerati con numeri cardinali progressivi espressi in cifre arabe e seguiti da un punto. Ogni comma può essere diviso in periodi senza andare a capo e questi ultimi terminano con un punto.

All'interno del comma si va a capo solo in caso di suddivisione del testo in enumerazioni contrassegnate da lettere o numeri, oppure dopo la parte introduttiva ("alinea") di una modifica testuale ("novella").

Se un articolo è dotato di un unico comma, quest'ultimo viene contrassegnato con il numero 1. Le partizioni interne al comma sono usate in caso di proposizioni di un periodo tra loro coordinate, o di un'enumerazione e sono contrassegnate da lettere minuscole dell'alfabeto, seguite da una parentesi tonda181_.

L'atto normativo può essere integrato da allegati, cioè testi in forma di tabelle, elenchi, prospetti, prescrizioni tecniche e rappresentazioni grafiche.

Gli allegati vanno collocati al termine del testo normativo e devono essere opportunamente titolati, contraddistinti con una lettera maiuscola e corredati di una rubrica.

L'uso dell'allegato è consigliato al fine di non appesantire il contenuto del testo normativo. Inoltre la partizione interna dell'allegato deve permettere "con chiarezza la citazione delle singole parti in cui si suddivide l'allegato".

Generalmente l'atto normativo di un ente locale è composto da numerosi articoli e per questo è buona norma corredare il testo da un sommario indicato in premessa per facilitare la comprensione e la

181 "Le partizioni interne a una lettera sono contrassegnate da un numero cardinale espresso in cifre arabe e seguito da una parentesi". Se le lettere dell'alfabeto non sono sufficienti, è possibile proseguire con lettere raddoppiate o addirittura triplicate. Il comma diviso in lettere va a capo dopo i due punti con cui termina la parte introduttiva (detta alinea) e alla fine di ogni lettera che termina con il punto e virgola. Ogni partizione inferiore comincia con un "a capo" più interno rispetto a quello superiore.

ricerca del documento.

c) Regole sui rapporti con altri atti normativi.

La tecnica legislativa individua regole da applicare al testo da redigere, per armonizzare l'atto stesso nel contesto normativo in cui viene inserito.

A tal fine riulta utile la tecnica dei riferimenti (o rinvii) per permettere all'atto normativo di entrare in relazione con la normativa vigente del sistema giuridico182_.

Il rinvio si ha ogni volta in cui "il testo dell'atto si riferisce a un altro atto (riferimenti esterni) o un'altra parte dello stesso atto (riferimenti interni)".

L'uso eccessivo dei rinvii rischia però di peggiorare la comprensibilità del testo. In particolare sono da evitare i rinvii a catena, essendo opportuno riscrivere l'intero atto revisionato a scopo di chiarezza e corretta interpretazione.

Il rinvio è interno quando la proposizione si riferisce a un'altra parte dello stesso atto (ad esempio art. 3 del regolamento); è di tipo esterno se riferito a disposizioni di un altro atto (regolamento, legge).

Per motivi di chiarezza e scorrevolezza nella lettura del testo occorre citare sempre nel rinvio, la norma a cui si fa riferimento, l'oggetto del rinvio riportando il titolo dell'articolo e della legge183_.

Il rinvio esterno può essere con funzione normativa o senza funzione normativa.

Il riferimento con funzione normativa può essere di due tipi: a) formale (o mobile o non recettizio) in cui l'atto rinvia a un altro atto

182 Cfr. V. Italia, Tecniche di redazione degli atti normativi ed amministrativi

comunali e provinciali, Lezioni, Giuffrè, Milano, 2000, p. 95.

183 Cfr. V. Italia, Tecniche di redazione degli atti normativi ed amministrativi

con l'intesa che tale rinvio comprenda tutte le successive modificazioni, a cui sarà soggetto l'atto richiamato; b) materiale (o recettizio) le disposizioni richiamate con il rinvio diventano parte dell'atto rinviante e quindi le successive modificazioni dell'atto richiamato non influiscono sull'atto rinviante. Il rinvio materiale è da evitare in quanto è più corretto riscrivere l'intero testo senza riferimenti.

Il riferimento senza funzione normativa si ha nel caso in cui è necessario o opportuno indicare un altro atto normativo, con lo scopo di indicare, ricordare o denominare qualcosa a cui si riferisce (ad esempio organo, commissione, articolo).

L'atto normativo approvato può essere soggetto a modifiche, che hanno il fine di adeguare l'atto stesso a nuove disposizioni legislative o statutarie entrate in vigore successivamente184_.

Nel Manuale Rescigno è indicata la definizione del termine modifiche, cioè "ogni disposizione che interviene in qualsiasi modo su un testo normativo previgente o comunque incide sul contenuto normativo di disposizioni previgenti".

Da un punto di vista tecnico è necessario che gli Statuti e regolamenti siano modificati in modo espresso e esplicito.

Una modifica esplicita può essere applicata in varie modalità: 1) modificazione, cioè la sostituzione di parole; 2) integrazione, con l'aggiunta di nuove parole; 3) abrogazione, cioè l'eliminazione di disposizioni o singole parole (cd. soppressione).

Una modifica è esplicita quando avviene per incompatibilità della nuova disposizione con quella precedente; è implicita quando avviene per mezzo di modifiche testuali185_.

Il titolo di atti che modificano precedenti atti "deve indicare

184 Cfr. V. Italia, Tecniche di redazione degli atti normativi ed amministrativi

comunali e provinciali, Lezioni, Giuffrè, Milano, 2000, p. 116.

l'intento modificativo e gli atti modificati". Nel caso di atti contenenti parti che modificano testualmente atti precedenti, le modifiche devono essere indicate nelle rubriche degli articoli interessati e nel titolo dell'atto in modo riassuntivo.

Se un atto è stato modificato più volte nel tempo, è opportuno "riformulare l'intero testo" facilitandone la lettura.

Il Manuale Rescigno disciplina le regole per la formulazione delle disposizioni che contengono modifiche testuali esplicite (dette anche "novelle"). La novella che costituisce un unico comma si divide in due parti: l'alinea che introduce la modifica e la parte relativa alla modifica testuale186_.

L'istituto dell'abrogazione consiste nel sopprimere parti del testo normativo, ove occorre. L'art. 15 delle Preleggi riconosce nel nostro ordinamento giuridico due tipi di abrogazione: espressa (se la disposizione abrogativa menziona quella abrogata) o tacita, implicita o innominata (quando l'abrogazione non è menzionata, oppure è incompatibile con le disposizioni precedenti)187_.

Il Manuale Rescigno fornisce una definizione delle diverse tipologie di abrogazioni, per le quali è possibile adottare adeguate formule.

L'abrogazione espressa consiste nell'indicazione precisa delle disposizioni o degli atti abrogati, individuando con certezza la

186 L'alinea "contiene il dispositivo volto a precisare il rapporto (sostituzione o integrazione) fra la disposizione previgente e quella recata dalla modifica testuale".

Formalmente l'alinea termina con due punti, seguiti dal testo della modifica inserita tra virgolette. La funzione dell'alinea è quella di "indicare l'esatta ubicazione della parte modificata, precisando quindi dopo quali parole o dopo quale articolo o altra partizione va inserita la modifica testuale". Se la modifica testuale consiste in un articolo o uno o più commi, essa viene indicata tra virgolette, a capo, dopo i due punti con cui si chiude l'alinea. Se la modifica testuale consiste in uno o più periodi da sostituire o aggiungere, nella disposizione previgente, la modifica va indicata tra virgolette dopo l'alinea senza andare a capo.

187 Cfr. V. Italia, Tecniche di redazione degli atti normativi ed amministrativi

decorrenza dell'effetto abrogativo188_.

L'abrogazione tacita di atti o disposizioni avviene quando è indicato un termine certo, scaduto il quale l'atto o disposizione si intende abrogato.

L'abrogazione è innominata quando vengono abrogate tutte le norme precedenti incompatibili con il nuovo atto normativo in vigore. Si parla invece di abrogazione parzialmente innominata, quando l' abrogazione di disposizioni di un atto normativo, è incompatibile con lo stesso atto che le contiene.

E' buona regola applicare disposizioni espresse, in quanto l'uso delle altre tipologie di abrogazioni sono superflue (ovvero non previste dall'art. 15 delle Preleggi) e pregiudicano il principio della certezza del diritto.

Da un punto di vista formale le abrogazioni espresse collocate alla fine dell'atto devono essere elencate tra le disposizioni finali in un solo articolo.

In caso di reviviscenza, cioè quando il legislatore ha l'intenzione di far rivivere una disposizione abrogata, "non basta abrogare la disposizione abrogativa, ma bisogna che disponga la reviviscenza della disposizione abrogata).

L'isituto della deroga si ha "quando la nuova disposizione prescrive una regola che fa eccezione a una precedente disposizione rimasta immutata nel suo tenore letterale". Di conseguenza, se viene soppressa la deroga la disposizione primitiva riespande la sua efficacia anche nei confronti della fattispecie prima disciplinata con la norma di eccezione.

La deroga è implicita quando il legislatore non segnala in nessun modo che sta creando un caso specifico disciplinato in modo

188 Secondo i principi generali i rapporti nati prima dell'abrogazione e non ancora esauriti, continuano a essere regolati dalle disposizioni abrogate (vedi Manuale