L’ATTUAZIONE DELLE REGOLE PREVISTE DALLA LEGGE N 243 DEL

Da quanto sin qui esposto, è possibile rilevare come le Regioni siano chiamate dalla riforma non solo a rispettare gli obblighi di equilibrio di bilancio cui devono attenersi tutti gli enti territoriali nella stesura dei propri rendiconti finanziari, ma il nuovo art. 119 Cost. prima e la legge 243/2012 dopo, sembrerebbero aver loro attribuito una funzione ulteriore che le pone definitivamente più in alto, nella scala gestionale e decisionale, rispetto agli altri Enti locali: quella di valutare e decidere, autonomamente rispetto allo Stato e sostanzialmente in modo autoritario rispetto agli Enti locali, le politiche di spesa al proprio interno221.

Tuttavia, l’attuazione della riforma prevista dalla legge 243/2012 è risultata non poco problematica, tanto che si è giunti a un sostanziale rinvio, con la legge di stabilità per il 2016, del pieno dispiegamento dei suoi effetti. L’applicazione della nuova regola portata a decorrere dal 2016 porta alla sostituzione, da tale anno, del patto di stabilità interno con la disciplina del pareggio di bilancio, quale nuova regola contabile per gli enti territoriali e quale modalità del concorso degli stessi alla sostenibilità delle finanze pubbliche. E’ da evidenziare però come già nel corso dell’audizione del 1° Ottobre 2015 davanti alla Commissione parlamentare

221 _{A. Morrone, Pareggio di bilancio e Stato costituzionale, in Lavoro e Diritto, Il Mulino,}

per l’attuazione del federalismo fiscale, il sottosegretario all’economia e alle finanze Baretta aveva sottolineato le principali criticità connesse all’imminente applicazione della norma dal 1° Gennaio 2016 e la complessità per gli Enti locali di realizzare tale obiettivo222.

In questa cornice si pone anche la recente legge rinforzata 164/2016, con cui è stata modificata la legge 243/2012. La legge 164/2016 ha infatti inteso superare almeno in parte le criticità emerse; in particolare, ha sostituito i quattro saldi di riferimento ai fini dell'equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli Enti locali con un unico saldo non negativo (sia in fase di previsione che di rendiconto), in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali223_{. Inoltre la legge}

modifica la disciplina del ricorso all’indebitamento, nella parte relativa alla procedura dell'intesa a livello regionale, ora prevista per consentire che l’accesso al debito dei singoli enti avvenga nei limiti consentiti dalla necessità di assicurare, per l’anno di riferimento, l’equilibrio complessivo a livello di comparto regionale. Quanto al concorso finanziario dello Stato nelle fasi avverse del ciclo economico, la legge 164/2016 modifica le modalità del concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali: è soppresso il Fondo straordinario (previsto in precedenza dall’art. 11 della legge 243/2012) e sono rimesse alla legge dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla medesima legge n. 243 del 2012, le modalità del concorso statale, in ragione dell’andamento del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali.

Altra tappa del percorso di sostituzione del patto di stabilità con il pareggio di bilancio per Regioni ed Enti locali è quella segnata dalla legge di bilancio per il

222 “Considerate le criticità emerse, evidenziate anche dagli stessi enti territoriali, l’entrata in

vigore della legge n. 243 del 2012 dal primo Gennaio 2016 rappresenterebbe una complicazione rispetto all’attuale situazione, caratterizzata dal rispetto dei parametri imposti dal patto di stabilità interno, che peraltro nel corso degli ultimi anni ha subìto diversi aggiustamenti favorevoli agli Enti locali. In particolare, la preoccupazione degli Enti locali è fondata sul fatto di dover conseguire contemporaneamente un numero di saldi, otto, ma per le Regioni parliamo di sedici, se consideriamo anche la sanità, così evidentemente maggiorato rispetto alla situazione esistente che vede sostanzialmente la presenza del solo saldo obiettivo del patto di stabilità e crescita, oltre ovviamente all’equilibrio di parte corrente in sede di preventivo, come disposto dal Testo unico”, p. 4 del resoconto stenografico.

223 _{L. Antonini,} Il “federalismo fiscale” nella riforma costituzionale, in www.federealismi.it, 16

2017, ossia la legge n. 232 del 2016, con la quale si è attuata la messa a regime delle regole sul pareggio introdotte dalla precedente legge di stabilità per il 2016. Il contenuto della nuova regola, che costituisce il modo mediante cui Regioni, Comuni, Province e Città metropolitane concorrono al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, è dettato in particolare dal comma 466 della legge n. 232 del 2016, nel quale si stabilisce che tali enti devono conseguire un saldo non negativo, in termini di competenza224, tra le entrate finali e le spese finali.

I complessi meccanismi del patto di stabilità sono ora sostituiti da un vincolo più lineare, costituito dal raggiungimento di un unico saldo.

Questo è l’elemento centrale della nuova disciplina, ed il principale elemento migliorativo rispetto al patto. Ciò in quanto il nuovo saldo obiettivo, mediante cui gli enti concorrono agli obiettivi di finanza pubblica, deve essere “non negativo”, vale a dire posto, come livello minimo, pari a zero, a differenza del saldo obiettivo del patto, posto sempre su valori positivi (doveva essere cioè un avanzo) in ragione del concorso alla finanza pubblica richiesto annualmente agli enti.

La regola dell’equilibrio di bilancio è accompagnata da una dettagliata disciplina circa gli obblighi in capo a Regioni ed Enti locali al fine del monitoraggio degli adempimenti, venendo altresì corredata da un articolato sistema sanzionatorio e premiale, da applicare, rispettivamente, in caso di mancato conseguimento del saldo non negativo tra entrate e spese finali ed in caso di rispetto del saldo in situazioni di virtuosità; vengono altresì previste alcune disposizioni volte ad introdurre elementi di flessibilità ai fini del conseguimento del saldo di equilibrio. In merito alla disciplina del pareggio di bilancio, la Corte costituzionale si è espressa, rilevando in premessa come il nuovo sistema di finanza pubblica disegnato dalla legge cost. n. 1 del 2012 abbia una sua interna coerenza ed una sua completezza. Inoltre, si ritiene complessivamente che l’insieme delle disposizioni da essa recate fa sì che la nuova disciplina debba essere considerata non solo espressione della competenza esclusiva statale di armonizzazione dei bilanci pubblici, ma altresì dei principi fondamentali di coordinamento della finanza

224 _{Il fatto che il saldo è richiesto solo in termini di competenza comporta il venir meno del}

previgente vincolo per cassa ai pagamenti in conto capitale, consentendosi in tal modo agli Enti locali che hanno liquidità di poter procedere ai pagamenti di conto capitale, favorendosi così gli investimenti.

pubblica connessi con la salvaguardia degli equilibri di bilancio. Tale riforma impone pertanto vincoli non solo allo Stato ma anche a tutte le amministrazioni pubbliche che concorrono al bilancio consolidato, nel rispetto degli impegni presi in sede europea, e quindi poggia anche sui principi costituzionali di solidarietà ed uguaglianza225. Unitamente a quelli di unitarietà dell’ordinamento i principi in questione, da sempre sottesi alla disciplina della finanza pubblica, si sono con la legge 243 del 2012 rafforzati e, su questo assunto, la pronuncia ha ritenuto non trovassero riscontro alcune censure avanzate circa la lesione dell’autonomia finanziaria e del principio di leale collaborazione.

I ripetuti interventi legislativi, unitamente ai reiterati rinvii alla legge ordinaria, dimostrano come l’adeguamento della pubblica amministrazione alle nuove regole richieda ancora tempi lunghi226_.

Oltre a tali difficoltà, sembra inoltre evidente come il processo di attuazione del federalismo fiscale abbia subito negli ultimi anni un “rallentamento”; ciò è avvenuto, come è stato rilevato in questo capitolo, in particolare a causa dei provvedimenti legislativi statali che hanno in questi anni imposto nuovi vincoli finanziari, diretti o indiretti, alle Regioni e agli Enti locali, i quali trovano giustificazione nella situazione di crisi economica. Del resto, il richiamo al generale contesto di recessione economica è ripetuto, come si è potuto constatare, in numerose sentenze della Corte costituzionale degli ultimi anni, al fine di giustificare un’interpretazione estensiva delle competenze del legislatore nazionale.

Considerati anche i vincoli posti dalla riforma costituzionale del 2012, che hanno ulteriormente limitato l’autonomia finanziaria degli enti territoriali nel rispetto del principio di pareggio di bilancio di derivazione europea, in quanto posti dal legislatore nazionale in linea con il Fiscal Compact, è evidente come il fenomeno del federalismo fiscale, nonostante i progressi ottenuti sia con la riforma dell’art. 119 Cost. da parte della legge costituzionale n. 3/2001 sia con la legge delega 42/2009, abbia nel nostro ordinamento incontrato degli ostacoli che ne hanno impedito la piena applicazione, tanto che il federalismo “all’italiana” è stato definito da alcuni studiosi, tra cui Luca Antonini, come una “grande incompiuta”.

225 _{Sentenza n. 88/2014 della Corte costituzionale.} 226 _{L. Antonini,} Il “federalismo fiscale” cit., p. 6.