speciali ed esclusivi nei servizi di interesse economico e generale
Nonostante quanto detto circa la ridefinizione dei regimi giuridici di alcuni servizi pubblici operata a seguito dei sempre più incisivi interventi comunitari, è necessario chiarire che, ad eccezione dei trasporti257 e della
255 SCOTTI E., Servizi pubblici locali e ordinamento comunitario, in, MANGIAMELI S., a cura di, I
servizi pubblici locali, Giappichelli, Torino, 2008, pp. 31.
256 DI DIO F., Dai privati alle multinazionali: il sistema idrico italiano in una prospettiva storico-
giuridica, in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, n. 5/2011, pp. 312.
costruzione di reti258, i Trattati non attribuiscono all’Unione alcuna
competenza diretta in materia259. In generale infatti, i Trattati fanno
riferimento esclusivamente ai servizi, intesi ai sensi dell’art. 57 TFUE come “le
prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione”, a cui sono applicabili i
principi del diritto comunitario e tra i quali, secondo parte della dottrina260,
non andrebbero ricompresi i servizi di interesse generale. Oltre a questo, il fatto che le norme del Trattato di Roma del 1957 facessero esclusivo riferimento agli Stati senza considerare le loro articolazioni interne, aveva fatto sostenere in passato a parte della dottrina che le norme del Trattato non trovassero applicazione anche nel campo dei servizi pubblici locali261.
Tali argomentazioni dottrinarie, benchè basate su elementi di diritto positivo non si sono rivelate convincenti e sono state smentite col tempo, soprattutto tra la fine degli anni Ottanta e l’inizio degli anni Novanta, quando l’accelerazione impressa al processo di integrazione europea ha fatto assurgere i servizi pubblici quale parte integrante del mercato interno262.
Oggi dunque, normativa, dottrina e giurisprudenza sono concordi nel confermare l’interesse comunitario anche nei confronti dell’impresa pubblica locale263.
Alla base dell’intervento comunitario in materia di servizi di interesse economico generale di cui si è detto in precedenza, stanno infatti alcune norme fondamentali che riconoscono l’importanza di tali servizi. Innanzitutto l’articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea il quale recita che “al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell'Unione,
questa riconosce e rispetta l'accesso ai servizi d'interesse economico generale
258 Art. 170 e ss. TFUE.
259 SCOTTI E., Servizi pubblici locali e ordinamento comunitario, in, MANGIAMELI S., a cura di, I
servizi pubblici locali, Giappichelli, Torino, 2008, pp. 32.
260 RIZZO G., La concessione di servizi, Giappichelli, Torino, 2012, pp. 53.
261 IANNELLO C., Poteri pubblici e servizi privatizzati : l'«idea» di servizio pubblico nella nuova
disciplina interna e comunitaria, Giappichelli, Torino, 2005, pp. 162.
262 NAPOLITANO G., Regole e mercato nei servizi pubblici, Il Mulino, Bologna, 2005, pp. 33. 263 IANNELLO C., Poteri pubblici e servizi privatizzati : l'«idea» di servizio pubblico nella nuova
quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente al trattato che istituisce la Comunità europea”.
La rilevanza di tali servizi si coglie poi anche all’articolo 14 del TFUE (ex art. 16 TCE) il quale afferma invece che “fatti salvi l'articolo 4 del trattato
sull'Unione europea e gli articoli 93, 106 e 107 del presente trattato, in considerazione dell'importanza dei servizi di interesse economico generale nell'ambito dei valori comuni dell'Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, l'Unione e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell'ambito del campo di applicazione dei trattati, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono tali principi e fissano tali condizioni, fatta salva la competenza degli Stati membri, nel rispetto dei trattati, di fornire, fare eseguire e finanziare tali servizi”. Questa norma, introdotta dal Trattato di Amsterdam del 1997,
conferisce valore costituzionale ai principi sui servizi di interesse economico generale nell’ordinamento comunitario, producendo obblighi positivi in capo agli Stati membri ma anche alla stessa Unione Europea264.
Proprio con riguardo a tale articolo, nel Libro Verde del 2004 la Commissione ha espresso il proprio orientamento sul punto, specificando che “l’articolo 16
TFUE conferisce alla Comunità e agli Stati membri una precisa responsabilità nell’assicurare, in base alle rispettive competenze e attraverso le politiche messe in atto, che i servizi di interesse economico generale adempiano alla propria missione [...] pur senza assegnare alla Comunità strumenti di azione specifici”265.
In questo quadro la norma fondamentale resta tuttavia l’articolo 106 par.2 TFUE (ex art. 86 TCE) il quale impone che “le imprese incaricate della gestione
di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio
264 CAGGIANO G., La disciplina dei servizi di interesse economico generale. Contributo allo studio
del modello sociale europeo, Giappichelli, Torino, 2008, pp. 9.
fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell'Unione”.
Tale articolo da un lato sancisce la sottoposizione delle attività di interesse generale alle regole di mercato ma allo stesso tempo, come informa la Commissione nel Libro Verde, “riconosce implicitamente il diritto degli Stati
membri di assegnare agli operatori economici specifici obblighi di servizio pubblico”266.
Nei settori non armonizzati, la deroga dell’art. 106 par. 2 ha dunque, quale obiettivo prioritario, il bilanciamento degli interessi degli Stati membri ad utilizzare determinate imprese con l’interesse comunitario a garantire l’osservanza delle regole di concorrenza267.
In quanto norma a carattere derogatorio, l’articolo 106 par. 2 TFUE deve comunque essere interpretato in maniera restrittiva268 e le condizioni per la
sua applicabilità sono state di volta in volta definite dalla Corte di Giustizia269,
la quale fornisce ormai gli orientamenti più importanti verificando la
necessità di regimi speciali conferiti dagli Stati alle imprese di servizio
pubblico, la loro proporzionalità e l’effettiva sussistenza di interessi generali che gli Stati affermano essere sottesi a determinati servizi270.
Tuttavia nel corso del tempo la stessa Corte si è comunque dimostrata piuttosto elastica, attribuendo agli Stati membri una considerevole libertà di scelta. Secondo una consolidata giurisprudenza infatti, la Corte rimette alla
266 Punto 29, Libro Verde sui servizi di interesse generale, COM (2003) 270 Def, pag. 9.
267 G CAGGIANO G., La disciplina dei servizi di interesse economico generale. Contributo allo
studio del modello sociale europeo, Giappichelli, Torino, 2008, pp. 31.
268 Sul punto V. Corte di Giustizia, sentenza 23 ottobre 1997, causa C 157/94, punto 37. 269 CAGGIANO G., La disciplina dei servizi di interesse economico generale. Contributo allo studio
del modello sociale europeo, Giappichelli, Torino, 2008, pp. 33.
270 BRIGANTI R., Il diritto all’acqua tra tutela dei beni comuni e governo dei servizi pubblici,
valutazione degli Stati membri la definizione dei casi in cui sussista un SIEG (fermo restando il controllo di eventuali casi di errore manifesto), attribuendo loro una certa discrezionalità che tiene dunque conto degli interessi degli Stati a definire i propri obiettivi di politica statale271.
Per concludere si può dunque dire che le norme comunitarie generalmente impongono agli Stati l’abolizione di diritti speciali ed esclusivi per dichiarare libera l’attivit{ precedentemente riservata. Mentre però come gi{ si è detto esistono mercati in cui la liberalizzazione è arrivata ad essere integrale (comunicazioni elettroniche, trasporto aereo, ecc.) esistono anche settori in cui le disposizioni comunitarie consentono di preservare diritti speciali ed esclusivi (escludendo la liberalizzazione o meglio individuando una quota minima di apertura al mercato272) a condizione che si dimostri che la loro
eliminazione renderebbe difficile o impossibile l’adempimento del servizio. Alcuni autori273 ritengono peraltro eccessiva la dispensa dalle regole di
concorrenza riconosciuta ai SIEG in quanto impedirebbe di fatto l’accesso ad operatori più efficienti ed in grado di soddisfare meglio le esigenze dei cittadini.
3.3 I principi comunitari nelle forme di gestione dei SIEG: libera