Francia

In Francia, la legge n. 3 del 3 gennaio 1992, introdotta in recepimento della direttiva 91/271/CE sul trattamento delle acque reflue, qualifica l’acqua come “patrimoine commun de la nation” e pone, nei confronti del proprietario della risorsa, l’obbligo di trasmetterla nelle migliori condizioni possibili per le generazioni future312_{. La natura giuridica di bene pubblico dell’acqua va però}

distinta dalle modalità della sua gestione che possono essere tanto di carattere privatistico quanto pubblicistico.

A differenza dell’Italia, in cui è centrale la figura del servizio idrico integrato, in Francia il servizio di acquedotto può essere separato da quello di fognatura e depurazione e può quindi essere gestito con assetti organizzativi diversi. La politica di gestione della risorsa idrica in Francia è organizzata sulla base di tre livelli di raccordo: governo nazionale, bacino idrografico e governo locale313_.

Lo stato resta titolare delle funzioni di polizia dell’acqua, del controllo di qualità e igienico-sanitario della risorsa, del rilascio di autorizzazioni per lo scarico ed il prelievo, nonchè di funzioni indirizzo per quanto riguarda la definizione dei principi per la tutela della risorsa. Esercita inoltre funzioni consultive, attraverso il Comitato nazionale dell’acqua (composto da

311 _{BACIGALUPO A., Le tariffe idriche in Europa, in AMATO A. a cura di, L’industria idrica in alcuni}

paesi europei, Vol II, Franco Angeli, Milano, 2008, pp. 159 ss.

312 _{PARISIO V., La gestione del servizio idrico in Francia: prime considerazioni, in Diritto}

pubblico comparato ed europeo, n. 2/2012, pp. 624.

313 _{BRACCHITTA L.,STEFANINI E.,TARZIA A., I servizi idrici in europa, in Diritto pubblico comparato}

rappresentanti parlamentari e dai rappresentati delle categorie di utenti), in occasione della predisposizione di atti normativi in materia di risorse idriche. La suddivisione del territorio francese nei 6 bacini idrografici (Bassin

Versants) sulla base di criteri di carattere geografico e non amministrativo, è

avvenuta a seguito della legge sull’acqua del 16 dicembre 1964, la quale ha istituito i Comitati di Bacino e le Agenzie dell’acqua. I primi sono enti che hanno lo scopo di rappresentare tutte le istanze dei diversi soggetti interessati, all’interno del bacino, all’utilizzo delle risorse idriche. La composizione estremamente eterogenea di questi enti, che raccolgono al loro interno esponenti dei diversi stakeholders (rappresentanti nazionali come i membri dei ministeri interessati, rappresentanti territoriali di regioni e comuni, rappresentanti di vari settori economici, utenti, esperti, ecc.) i quali sono spesso in posizione di forte antagonismo tra loro, rappresenta il “tratto saliente” della governance dell’acqua in Francia che permette di adottare una politica che tenga conto dell’interesse di tutti314_{. Ai diversi Comitati di bacino}

spetta la funzione di redarre il piano d’azione (Schéma directeur

d’aménagement et gestion de l’eau - SDAGE) che fissa le linee guida della

politica idrica a livello di bacino. Le Agenzie dell’acqua sono invece una sorta di “organo esecutivo” all’interno del bacino idrografico che ha natura di soggetto di diritto pubblico e svolge funzioni consultive nella redazione dello SDAGE e poi si occupa di rendere esecutivi gli orientamenti ivi contenuti315_.

Pur essendo il bacino idrografico l’unit{ spaziale di riferimento per la programmazione delle politiche idriche, i soggetti titolari delle funzioni per i servizi idrici sono gli enti locali i quali prendono tutte le decisioni strategiche in merito ed in particolare, quelle relative alla gestione che può essere diretta (Régie), delegata (Déléguée) a terzi attraverso l’esternalizzazione oppure

314 _{DAGOSTINO V., Francia: gestione del settore idrico, concorrenza e regolamentazione, in}

AMATO A., a cura di, L’industria idrica in alcuni paesi europei, Vol I, Franco Angeli, Milano,

2008, pp. 39.

315 _{PARISIO V., La gestione del servizio idrico in Francia: prime considerazioni, in Diritto}

mista316_{. Come accade in Italia, anche in Francia il servizio idrico è}

considerato un servizio di interesse economico generale e dunque, in quanto tale, soggetto al rispetto delle regole di concorrenza e ai principi dei trattati. Proprio sulla base di queste esigenze, nonchè di alcuni scandali di corruzione registrati in passato, nel 1993 fu emanata la legge Sapin317_{, poi codificata da}

alcuni articoli all’interno del code Général des Collectivités Territoriales,la quale prevede rigide disposizioni in materia di concorrenza e di trasparenza delle procedure di attribuzione dei contratti di delega di servizio pubblico. Le principali forme di gestione diretta (régie) sono318_:

 Régie simple, corrispondente alla gestione in economia;

 Régie autonome, modello simile all’azienda municipalizzata in quanto

il soggetto gestore è dotato di autonomia finanziaria ma non di personalità giuridica distinta dal comune;

 Régie par établissement public, che prevede l’affidamento diretto ad un

soggetto creato ex novo e dotato di autonomia finanziaria e di personalità giuridica;

 Société publique locale, che corrisponde sostanzialmente al modello in house providing, in quanto si tratta di una società per azioni a capitale

interamente pubblico sulla quale l’ente locale deve esercitare il c.d. controllo analogo e che deve realizzare la maggior parte della propria attività a favore dell’ente.

Nonostante questa varietà, la gestione delegata agli operatori privati rappresenta l’ipotesi più praticata anche se ultimamante si sono registrati

316 _{COLANGELO G., I servizi idrici in Europa tra istituzioni e mercato. Annotazioni comparative a}

margine della riforma dei servizi pubblici locali in italia, in Rivista giuridica del Mezzogiorno,

n. 4/ 2003, pp. 1153.

317 _{Legge n. 122 del 29 gennaio 1993.}

318 _{PARISIO V., La gestione del servizio idrico in Francia: prime considerazioni, in Diritto}

casi di ritorno alla gestione pubblica319_{. In ciascuna delle ipotesi di gestione}

delegata a privati, l’ipotesi di privatizzazione della risorsa è chiaramente esclusa e il principale strumento di regolazione è rappresentato dal contratto stipulato dall’ente locale con il soggetto affidatario del servizio. Tale contratto infatti, deve contenere gli obblighi di servizio verso gli utenti, le tipologie di investimenti che il gestore intende effettuare ed i criteri per la determinazione delle tariffe applicabili. La legge Sapin, impone inoltre l’espletamento di una procedura ad evidenza pubblica per tutti i casi di affidamento delegato.

Le diverse tipologie di gestione delegata sono:

 La concession, è il contratto attraverso cui al concessionario vengono attribuite due concessioni. La prima è una concessione di lavori pubblici, in quanto il soggetto si impegna a realizzare le infrastrutture necessarie che poi alla scadenza del termine diventano di proprietà del comune. La seconda è invece la concessione di servizio pubblico attraverso la quale il concessionario può erogare il servizio e trattenere i canoni versati dagli utenti quale forma di remunerazione. Il codice generale delle collettività territoriali prevede che questo tipo di concessione non possa avere durata superiore ai 20 anni. Questo comporta che il rischio ricade interamente sul concessionario;

 Il contrat d’affermage, con il quale è il comune a realizzare le infrastrutture e a finanziare i necessari investimenti mentre il titolare del contratto assicura l’erogazione del servizio. Ovviamente anche in questo caso il comune resta titolare della proprietà degli impianti e al fine di ammortizzare gli investimenti, impone un canone al locatario per l’utitlizzo delle installazioni. A sua volta il gestore si rivale sui canoni percepiti dagli utenti.

319 _{È questo il caso di Parigi e Grenoble, le quali sono ritornate alla gestione in house a}

seguito di alcuni episodi di corruzione che avevano coinvolto a suo tempo gli affidatari privati.

A questi due modelli prevalenti se ne affiancano poi altri come la gérance e la

régie intéresée, che rappresentano due soluzioni intermedie tra la gestione

diretta e la gestione delegata, oltre al partenariato pubblico privato e il modello della società mista. Il contrat d’affermage risulta comunque il modello contrattuale maggiormente impiegato nel paese320_{. Il settore idrico}

Francese è caratterizzato inoltre dalla forte presenza di alcune grandi multinazionali (Veolia, Suez-lyonnaise des eaux e Saur France), le quali oltre a controllare circa l’85% del settore idrico del paese per quanto riguarda la parte gestita da privati, hanno dato vita anche a numerose joint-venture in molti paesi321_.

In sostanza, pur presentando alcune criticità come ad esempio quelle legate agli scarsi incentivi per il concessionario ad effettuare la quantità ottimale di investimenti nel caso di concession, il sistema francese presenta alcuni punti di forza quali l’articolazione in bacini idrografici ed il coinvolgimento dei diversi stakeholders nell’implementazione delle decisioni relative alla gestione della risorsa. Nel complesso, il sistema francese si caratterizza per una netta separazione tra la responsabilità del servizio, in capo al comune, e attività di regolazione la cui fonte di riferimento è il contratto di concessione. Proprio i contratti rappresentano un ulteriore punto di forza del sistema, dal momento che permettono una massima flessibilità per quanto riguarda le forme di gestione.

320 _{BRACCHITTA L.,STEFANINI E.,TARZIA A., I servizi idrici in europa, in Diritto pubblico comparato}

ed europeo, 2007, pp. 865.

321 _{DAGOSTINO V., Francia: gestione del settore idrico, concorrenza e regolamentazione, in}

AMATO A., a cura di, L’industria idrica in alcuni paesi europei, Vol I, Franco Angeli, Milano,