Germania

In Germania, le politiche pubbliche relative all’acqua sono ispirate al riparto in senso federalistico delle funzioni ed alla valorizzazione del principio di sussidiarietà. A ciò si aggiunge inoltre l’influenza del concetto di approccio

302 _{RUBINO P., L’evoluzione dell’esperienza economica dei servizi pubblici locali, in MANGIAMELI}

S., a cura di, I servizi pubblici locali, Giappichelli, Torino, 2008, pp. 24.

303 _{BRACCHITTA L.,STEFANINI E.,TARZIA A., I servizi idrici in europa, in Diritto pubblico comparato}

ed europeo, 2007, pp. 853 e ss.

304 _{C’è chi in letteratura (KRAMER R.A., Il settore dell’acqua in Europa, in Queste Istituzioni,}

2001, pp. 139 ss., e COLANGELO G., I servizi idrici in Europa tra istituzioni e mercato.

Annotazioni comparative a margine della riforma dei servizi pubblici locali in italia, in Rivista giuridica del Mezzogiorno, n. 4/2003, pp. 1151 e ss.) tende a considerare solamente i primi

tre modelli come punti di riferimento. Si ritiene qui invece utile ripercorrere brevemente anche l’esperienza spagnola.

integrato alla gestione, protezione e sviluppo del suolo e dell’acqua di chiara derivazione comunitaria305_{. La prima legge federale in materia di gestione}

delle risorse idriche risale al 1957 (Wasserhaushaltgesetz) ed ha stabilito un quadro normativo generale che fa da cornice all’attivit{ legislativa degli stati federati tedeschi (Laender). Con riguardo agli assetti proprietari, la legge prevede che i corsi d’acqua nazionali sono di propriet{ dello Stato federale mentre gli altri corpi idrici sono, a seconda dei casi, di proprietà dei comuni o di privati. In ogni caso tutti gli utilizzi delle risorse idriche sono soggetti all’approvazione delle autorit{ dell’acqua. In particolare, è previsto il divieto di utilizzo delle risorse idriche senza il preventivo rilascio di un permesso o di una licenza. Tale legge ha subito nel tempo numerose modifiche anche in attuazione di direttive comunitarie306_{. Dopo la riforma del sistema federale}

del 2006 al Governo Federale, che prima aveva soltanto un limitato potere di definizione di principi generali, è stato attribuito un potere legislativo concorrente che ha quindi posto un limite alla legislazione dei Laender. Tale riforma ha però permesso anche un più rapido recepimento delle direttive comunitarie (attività che prima spettava ai Laender) ed una riduzione dei conflitti istituzionali307_.

La gestione del settore idrico in Germania è caratterizzata dal federalismo e dal principio di solidarietà e si basa su alcuni criteri guida (priorità della prevenzione, cooperazione tra le parti interessate e ripartizione dei costi in base al principio del full cost recovery e al principio “chi inquina paga”)308_{. Le}

responsabilità di governo del settore sono distribuite tra i tre diversi livelli federali, di Laender e municipali. Più precisamente, il Governo federale, nelle

305 _{COLANGELO G., I servizi idrici in Europa tra istituzioni e mercato. Annotazioni comparative a}

margine della riforma dei servizi pubblici locali in italia, in Rivista giuridica del Mezzogiorno,

n. 4/2003, pp. 1156.

306 _{È il caso della riforma del 2002, che in recepimento della direttiva 2000/60/CE ha}

istituito il sistema dei bacini idrografici.

307 _{ALBERTON M., Il recepimento della direttiva 2000/60/CE in materia di acqua negli Stati}

membri: tendenze e sfide aperte, in Rivista giuridica dell’ambiente, n. 5/2012, pp. 672.

308 _{DAGOSTINO V., La gestione del settore idrico tedesco, in AMATO A., a cura di, L’industria idrica}

sue diverse articolazioni309_{, ha il compito di promuovere la legislazione}

nazionale e fissare le competenze di gestione a livello federale avvalendosi per questo anche dell’ausilio di diverse Autorit{ federali ed istituzioni pubbliche o private di ricerca.

Ai Laender, sulla base di quanto disposto dalla legge federale, spetta il compito di disciplinare i servizi di acquedotto e fognatura nel proprio territorio. Essi inoltre hanno anche un ruolo attivo dal punto di vista legislativo dal momento che partecipano al processo legislativo per mezzo del Bundesrat ed esercitano un controllo sulle attività del governo.

Per quanto riguarda invece le municipalità, la Costituzione tedesca attribuisce loro il dovere di garantire ai cittadini il soddisfacimento delle loro essenziali esigenze (art. 28 comma 2) e di conseguenza, ciò rende i comuni responsabili di attivit{ di fondamentale importanza quali l’organizzazione ed erogazione dei servizi idrici di distribuzione e fognatura all’interno del proprio territorio. In particolare mentre il servizio di acquedotto è considerato attività commerciale e può dunque essere affidato sia a società di diritto pubblico che privato, il servizio di fognatura deve essere per legge gestito dal comune e non può essere affidato ad organismi di diritto privato310_{. Uno dei maggiori punti distintivi del sistema tedesco, consiste}

nell’obbligo di consultazione di esperti e associazioni scientifiche (nonchè di cittadini interessati) nella scelta tra le diverse forme di gestione. Le leggi

309 _{I ministeri coinvolti nella gestione, regolazione e controllo del settore idrico sono: il}

Ministero federale per l’ambiente, la protezione della natura e la sicurezza nucleare, il quale è responsabile del recepimento delle direttive europee in materia ambientale nonchè poteri di vigilanza sull’Agenzia federale per l’ambiente e sull’Agenzia federale per la protezione della natura; il Ministero federale per la tutela del consumatore, l’alimentazione e l’agricoltura, per lo più coinvolto nella promozione di progetti per la gestione delle risorse idriche nelle aree rurali; il Ministero federale per la salute e la sicurezza sociale che si occupa di garantire la qualità delle acque sia potabili che di quelle balneari; il Ministero federale dell’economia e del lavoro il quale si occupa dei prezzi, delle tasse e delle tariffe per i servizi di acquedotto e fognatura.

310 _{DAGOSTINO V., La gestione del settore idrico tedesco, in AMATO A., a cura di, L’industria idrica}

statali lasciano piena libertà di scelta ai comuni tra i principali assetti organizzativi esistenti, assetti sia di diritto pubblico che di diritto privato. Tra quelli di diritto pubblico si annoverano:

 La gestione diretta o in economia (Regiebetrieb), attraverso la quale le municipalit{ provvedono direttamente all’erogazione dei servizi che sono quindi gestiti direttamente dall’amministrazione comunale;

 La gestione attraverso aziende autonome (Eigenbetrieb) che sono separate dall’amministrazione comunale e godono di autonomia finanziaria e di bilancio a garanzia di una maggiore trasparenza finanziaria;

 I consorzi intermunicipali di diritto pubblico (Zweckverbaende), dotati di personalità giuridica di diritto pubblico e costituiti da almeno due comuni che si uniscono in associazioni intercomunali per migliorare l’efficienza e l’economicit{ della gestione;

 Le associazioni per la gestione del suolo e dell’acqua (Wasser und

Bodenverband), istituzioni di diritto pubblico con poteri di

autogoverno della risorsa idrica appositamente create attraverso la partecipazione di istituzioni, proprietari fondiari e imprese.

Per quanto riguarda gli assetti organizzativi di diritto privato, si annoverano invece:

 Le eigengesellschaft sono società formalmente private

(prevalentemente società per azioni) ma a totale partecipazione pubblica e dunque sotto il pieno controllo del comune. Se la partecipazione è mista pubblico e privato, tale modello assume la denominazione di Kooperationsmodell;

 La gestione delegata a società private a seguito di aggiudicazione tramite gara (Betriebsfuhrüngsmodell);

 Il Betreibermodelle che consiste nella gestione dell’impianto da parte di società private su concessione. A volte la concessione prevede anche la realizzazione delle opere che vengono poi affidate in gestione per un certo periodo (una sorta di project financing) per poi entrare,

allo scadere del termine, a far parte della proprietà pubblica. La responsabilità delle funzioni, secondo questa particolare forma di gestione, rimane sempre in capo al comune.

Tra questi assetti organizzativi, la gestione in economia, diffusissima in passato, è ormai superata e confinata a giocare un ruolo sempre più marginale. I modelli di maggior successo risultano invece essere quelli di gestione tramite aziende autonome o tramite società private a prevalente capitale pubblico. In Germania è dunque ancora forte la presenza di monopoli pubblici nei servizi idrici.

Per quanto riguarda il regime proprietario delle infrastrutture ci possono essere differenze, a seconda del modello di gestione scelto, tra mantenimento della propriet{ in capo all’amministrazione locale (come nel caso delle gestioni in economia o delle aziende autonome separate) o trasferimento della stessa alla società che gestisce il servizio. Infine, i casi del

Betriebsfuhrüngsmodell e del Betreibermodelle, rappresentano le uniche due

situazioni in cui si registra la separazione tra gestione del servizio e proprietà delle reti.

La gestione monopolistica ha fatto si che nel corso del tempo si diffondesse la tendenza delle imprese municipali di diritto privato ad integrarsi orizzontalmente (Stadtwerke) attraverso l’incorporazione, accanto alla gestione del servizio idrico, della gestione di altri servizi pubblici locali con lo scopo di realizzare economie organizzative e vantaggi tecnici e gestionali. Solo da alcuni anni si registra una tendenza alla privatizzazione di alcune

Stadtwerke attraverso la cessione di quote a privati, necessità derivante più

dalle difficoltà economiche delle municipalità che dalla necessità di adeguarsi alla normativa comunitaria.

Per quanto riguarda le tariffe infine, devono conformarsi ai requisiti stabiliti dalla legge sulle imposte comunali (Kommunalabgabengesetz) e sono determinate dal comune nel caso in cui il gestore sia pubblico e dal concessionario nel caso di gestore privato. In questa seconda ipotesi sono però soggette al controllo da parte dell’autorit{ antitrust. La tariffa, in base al

recepimento della normativa comunitaria, è fissata sulla base dei principi di recupero totale dei costi e “chi inquina paga”311_{. Non esistono in Germania}

agenzie regolatrici autonome a nessun livello.