Pur rientrando come si è visto tra i servizi pubblici locali, il servizio idrico possiede alcune peculiarità che lo differenziano rispetto agli altri appartenenti a questa categoria e che rendono difficilmente applicabile parte della disciplina per questi prevista116.
Tali peculiarità riguardano sia il bene oggetto del servizio che le infrastrutture necessarie all’erogazione.
Per quanto riguarda il primo aspetto si è gi{ parlato ampiamente dell’acqua in precedenza e basterà quindi rimarcare come le peculiari caratteristiche e
114 CIMINI S., Acqua, in MANGIAMELI S., a cura di, I servizi pubblici locali, Giappichelli, Torino,
2008, pp. 426.
115 BERCELLI J., Servizi idrici, in CASSESE S., a cura di, Dizionario di diritto pubblico, Milano,
2006, pp. 5514.
116 FIORITTO A., I servizi idrici a dieci anni dalla riforma, in Giornale di diritto amministrativo, n.
le fondamentali funzioni di questo bene facciano si che il settore idrico sia più di altri caratterizzato dalla forte presenza di interessi pubblici primari117. Ad
esempio, alcuni interessi fondamentali quali la tutela dell’ambiente e della salute essendo materie trasversali che la Costituzione fa rientrare rispettivamente tra le competenze esclusive dello Stato e tra quelle concorrenti con le regioni, contribuiscono a creare confusione e difficoltà nell’individuazione dei soggetti legittimati a legiferare generando così un’elevata complessit{ organizzativa oltre ad un gran numero di contenziosi che frenano lo sviluppo del settore.
Per quanto riguarda il secondo aspetto invece, bisogna innanzitutto sottolineare che dal punto di vista tecnologico e delle infrastrutture il settore si configura tradizionalmente come un monopolio naturale118. Questo è un
dato di fatto dal momento che i limiti fisici del territorio e la complessità delle infrastrutture rendono sostanzialmente impossibile la duplicazione delle reti e di conseguenza la contemporanea presenza di più operatori nel mercato. È probabilmente anche per questo motivo che pur non esistendo alcuna norma che qualifichi il servizio idrico come un monopolio legale, la tradizione nazionale (ma questo vale anche per molte altre esperienze europee e internazionali) è sempre stata caratterizzata da gestioni monopolistiche pubbliche o private che fossero.
La situazione di monopolio naturale è anche conseguenza degli elevati costi fissi richiesti per gli investimenti iniziali e dal momento che le opere hanno cicli di vita pari in media a 40-50 anni comportano tempi molto lunghi per il ritorno degli investimenti119 che quindi innalzano il grado di rischio di
insolvenza per le imprese del settore in misura tale da giustificare le lunghe durate previste per le concessioni.
117 FIORITTO A., I servizi idrici a dieci anni dalla riforma, in Giornale di diritto amministrativo, n.
6/2004, pp. 687.
118 BIANCO M., SESTITO P., I servizi pubblici locali. Liberalizzazione, regolazione e sviluppo
industriale, Il Mulino, Bologna, 2010, pp. 144.
119 MASSARUTTO A., La cultura del fare (e del disfare): il cantiere infinito della riforma dei servizi
Le analisi empiriche svolte dagli economisti nel settore hanno infatti evidenziato come i tentativi di introdurre regimi maggiormente concorrenziali nei servizi pubblici locali a partire dagli anni ’90, non hanno praticamente avuto conseguenze sull’attuale configurazione monopolistica del settore idrico. La stessa scelta operata dal legislatore del 1994 di considerare il ciclo idrico come un unico ciclo integrato da governare secondo il principio del gestore unico, pur trovando la sua ratio nella necessità di garantire adeguati livelli di tutela della risorsa e nel migliorare l’efficienza e l’efficacia del servizio, avrebbe di fatto contribuito a rafforzare una situazione di monopolio che a queste condizioni difficilmente può essere rivista in favore di assetti maggiormente concorrenziali. Anche secondo alcuni contributi della letteratura economica tale situazione sarebbe difficilmente rivedibile dal momento che non sarebbe praticabile nemmeno l’ipotesi di una separazione fra gestione delle reti e fornitura del servizio come nel caso delle telecomunicazioni e del settore energetico”120.
A conferma di questa posizione concorrerebbe la circostanza per cui né a livello comunitario né per quanto riguarda la disciplina nazionale sono attualmente previste norme che impongano la separazione fra gestione della rete di distribuzione ed erogazione del servizio121.
Tuttavia c’è anche chi, portando ad esempio la gestione del servizio idrico nell’esperienza britannica, sostiene invece che tale separazione sarebbe possibile e potenzialmente replicabile anche nel nostro paese122.
A complicare ulteriormente il quadro, va aggiunta poi un’ulteriore peculiarit{ del servizio idrico che è rappresentata dalla sua rilevanza locale. Oltre alle considerazioni giuridiche svolte nel paragrafo precedente, la dimensione locale del servizio deriva anche da valutazioni economiche secondo cui gli
120 MASSARUTTO A., La cultura del fare (e del disfare): il cantiere infinito della riforma dei servizi
idrici, in Analisi giuridica dell’economia, n. 1/2010, pp. 106.
121 DI PORTO F., La disciplina delle reti nel diritto dell’economia, Cedam, Padova, 2008, pp. 107. 122 MAZZOLA M.R., L’approvvigionamento idrico primario, in DE VINCENTI C., VIGNERI A., a cura di,
Le virtù della concorrenza. Regolazione e mercato nei servizi di pubblica utilità, Il Mulino,
elevati costi di trasporto dell’acqua da un territorio all’altro (l’acqua pesa molto e il suo spostamento ad esempio attraverso autocisterne è molto costoso) rendono difficile l’approvigionamento da bacini idrografici geograficamente lontani e questo comporta che ci si debba occupare della sua fornitura in ambiti territoriali delimitati (di solito coincidenti appunto con i bacini idrografici)123. Tutto ciò rende molto difficile l’individuazione di un
mercato rilevante124. In casi come questi, in cui la realizzazione di una
concorrenza nel mercato è particolarmente complicata125, la teoria
economica suggerisce come l’ipotesi migliore sia quella di praticare una concorrenza per il mercato126, basata cioè sulla scelta tramite procedure ad
evidenza pubblica del gestore unico che poi opererà in regime di monopolio. Alla luce di quanto detto risultano dunque più comprensibili le ragioni del perchè gli sforzi del legislatore si siano concentrati negli ultimi anni sulla disciplina della organizzazione del servizio e sulle modalità di affidamento della gestione.