Regno Unito (Inghilterra e Galles)

Il modello anglosassone è conosciuto in Europa per essere l’unico caso in cui si privilegia la partecipazione di imprese private sia per quanto riguarda la gestione del servizio idrico sia per quanto concerne la proprietà di infrastrutture e impianti. Le ragioni che stanno alla base della diversa traiettoria evolutiva seguita dal modello inglese rispetto alla maggioranza degli altri paesi europei, trovano giustificazione da un lato nella storia e nell’assetto istituzionale del paese, d’altra parte sono state influenzate dalla disomogenea distribuzione della domanda e dalla particolare struttura del sistema idrologico, caratterizzato dall’assenza di capacit{ di “stoccaggio naturale” (ghiacciai, falde sotterranee, ecc.), elementi che, combinati assieme,

331 _{BRACCHITTA L.,STEFANINI E.,TARZIA A., I servizi idrici in europa, in Diritto pubblico comparato}

ed europeo, 2007, pp. 870.

332 _{BRACCHITTA L.,STEFANINI E.,TARZIA A., I servizi idrici in europa, in Diritto pubblico comparato}

ed europeo, 2007, pp. 871.

333 _{Nel Regno Unito Scozia ed Irlanda rappresentano due casi distinti rispetto ad Inghilterra e}

Galles per quanto riguarda la gestione del servizio idrico. In Scozia infatti, la gestione di questi servizi è rimasta legata alle collettività locali. In Irlanda invece, la gestione della risorsa è controllata dal Ministero dell’ambiente ed è dunque completamente centralizzata.

hanno fin dai primi sviluppi del’urbanizzazione richiesto la necessit{ di ingenti investimenti.334

Per quanto riguarda gli aspetti giuridici, la prima importante osservazione da fare è che il diritto britannico si fonda storicamente sull’uso della risorsa e non sull’appropriazione pubblica o privata del bene acqua335_{. In Inghilterra, a}

differenza del’Italia, non esistono infatti una proprietà pubblica o privata per quanto riguarda le risorse idriche, esistono bensì i c.d. “diritti rivieraschi”, antica istituzione di common law che prevede la possibilità per i soggetti rivieraschi di utilizzare i corsi d’acqua senza pregiudicare gli interessi di altri soggetti.

Nonostante questo, anche in Inghilterra, all’inizio del novecento, furono prevalentemente le municipalità a farsi inizialmente carico della gestione del servizio idrico a favore delle comunità locali, praticando soprattutto la gestione in economia. Tale sistema tuttavia, col passare del tempo incontrò numerosi limiti prevalentemente di natura economica (elevati costi di gestione a fronte di scarse risorse comunali), tanto che a partire dagli anni cinquanta, le mutate condizioni hanno indotto alla progressiva limitazione del ruolo delle municipalità336_.

Nel settore intervennero infatti dapprima la grande riforma amministrativa del 1945 e in seguito il Water Resource Act del 1973, che dispose la regionalizzazione del servizio, istituendo dieci amministrazioni a livello di bacino idrografico, le Regional Water Authorities (RWA), proprietarie delle infrastrutture e competenti sull’insieme delle funzioni connesse alla gestione dell’acqua. Accanto a queste RWA, era stato inoltre istituito il National Water

Council, incaricato di armonizzare l’attivit{ delle RWA. Gli effetti della

334 _{MASSARUTTO A., La regolazione economica dei servizi idrici, Università Bocconi, IEFE, 2009,}

pp. 31.

335 _{COLANGELO G., I servizi idrici in Europa tra istituzioni e mercato. Annotazioni comparative a}

margine della riforma dei servizi pubblici locali in italia, in Rivista giuridica del Mezzogiorno,

n. 4/ 2003, pp. 1159.

336 _{BRACCHITTA L.,STEFANINI E.,TARZIA A., I servizi idrici in europa, in Diritto pubblico comparato}

regionalizzazione furono tuttavia criticati in quanto da un lato mostrarono una sostanziale inefficienza di questo sistema, soprattutto a causa della coincidenza fra soggetti controllori e controllati, e d’altra parte suscitarono il malcontento delle comunità locali in quanto private del controllo sul servizio337_{. Nonostante questo, il modello si dimostrò radicalmente}

innovativo rispetto al passato dal momento che la gestione dei servizi veniva affidata in via esclusiva alle dieci Autorità regionali, le quali si occupavano oltretutto delle misure relative alla conservazione e protezione della risorsa. Un limite del sistema disegnato dal Water Resource Act fu però quello relativo alle difficolt{ nel reperimento degli investimenti necessari all’evoluzione del settore. Sotto questo aspetto infatti, la legge del 1973 aveva disposto che gli investimenti fossero sottoposti al controllo fiscale del Governo centrale338_.

La necessità di reperire i capitali per gli investimenti, nonchè il contesto ideologico degli anni ’80339_{, hanno condotto ad una ristrutturazione del}

settore idrico inglese, che è avvenuta nel 1989 a seguito dell’emanazione, durante il governo Thatcher, del Water Act, l’atto normativo con cui si è privatizzata l’industria idrica britannica. Per effetto di tale legge, le RWA sono state alienate (e con esse la proprietà delle reti e degli impianti), trasformate in società per azioni quotate in borsa e sono diventate le protagoniste della gestione dei servizi idrici nel paese. Tali imprese operavano in regime di monopolio nei territori di propria competenza ed erano soggette al controllo di alcuni Non Departmental Public Bodies, cioè autorità indipendenti di regolazione e vigilanza che avevano lo scopo essenzialmente di garantire gli utenti dall’abuso di posizione dominante da parte delle imprese monopoliste. Le tre principali autorità erano la National Rivers Authority (NRA), con compiti di polizia e di autorizzazione alla captazione delle acque e allo scarico

337 _{CERRONI M., La riforma del servizio idrico in Inghilterra: una prima lettura del Draft Water}

Bill, in Diritto pubblico comparato ed europeo, n. 2/2013, pp. 650.

338 _{OFWAT, The development of water Industry in England and Wales, in www.ofwat.gov.uk,}

2006, pp. 16.

339 _{CERRONI M., La riforma del servizio idrico in Inghilterra: una prima lettura del Draft Water}

dei reflui, il Drinking Water Inspectorate (DWI), con compiti legati alla vigilanza della salubrit{ dell’acqua e della sua qualit{ per il consumo umano e infine l’Office of Water Service (OFWAT), incaricato del controllo della gestione economica dei gestori, della determinazione dei prezzi dell’acqua e del controllo del rispetto delle condizioni di servizio previste all’interno degli

instruments of appointment, cioè le concessioni, rilasciate dal Segretario di

Stato per l’ambiente, contenenti i limiti ed i controlli a cui tali societ{ dovevano sottostare.

Dal momento del’emanazione del Water Act, il modello regolamentare inglese si è trovato dunque ad essere sostanzialmente imperniato sul rapporto di diritto privato che lega gli utenti del servizio e i gestori privati. Per ridurre lo squilibrio di tale rapporto ed in particolare per bilanciare la debolezza contrattuale degli utenti, era stato previsto l’intervento dell’OFWAT attraverso la possibilità di regolare i tassi di rendimento del capitale ed imporre tetti massimi ai prezzi (price cap). L’OFWAT aveva inoltre il compito di vigilare sul rispetto del Competition Act del 1998340_{. A seguito}

dell’integrale privatizzazione del settore, la principale caratteristica del sistema inglese risiedeva dunque nella debolezza del ruolo delle collettività locali rispetto a quanto invece diversamente accadeva nel resto d’Europa. Il Water Industry Act del 1989 fu successivamente sostituito dall’omonima legge del 1991. Tuttavia, rilevanti innovazioni nel sistema sono state introdotte attraverso il Water Act 2003. La nuova legge ha introdotto la concorrenza nel servizio idrico, in particolare è stata resa possibile l’applicazione di un regime di concorrenza nel mercato, attraverso l’obbligo per i proprietari delle infrastrutture di consentire l’accesso alla rete ai potenziali entranti e la revisione del sistema di rilascio delle licenze da parte dell’OFWAT. In particolare le licenze previste sono di due tipi a seconda che prevedano l’acquisto di un determinato quantitativo di acqua dalla

340 _{Si tratta della legge inglese sulla concorrenza, emanata per adeguare l’ordinamento}

compagnia locale (retail only licence), o che prevedano anche il diritto all’estrazione (combined licence).

La stessa legge ha inoltre operato una ristrutturazione dell’OFWAT, attraverso la sostituzione dell’unico direttore generale con una nuova autorità di regolazione con struttura collegiale (Water Services Regulatory

Authority) ed ha istituito un’altra autorit{ indipendente per la protezione e

tutela dei consumatori, il Consumer Council for water. Il nuovo assetto delineato dal Water Act, ha comportato la revisione delle condizioni delle concessioni (instruments of appointments) attribuendo al’OFWAT tale compito.

A seguito delle modifiche introdotte dalla legge soprattutto per quanto riguarda l’assetto concorrenziale imposto, si è di recente assistito alla tendenza da parte delle società, di prendere in considerazione la possibilità di separare la propriet{ delle reti dall’erogazione del servizio. Un’altra tendenza che si registra è quella della riduzione del numero delle imprese a seguito di fusioni, la prima ondata delle quali ha riguardato l’acquisizione di alcune imprese da parte delle multinazionali francesi, che in alcuni casi sono però state ostacolate dalla Competition Commission (organo deputato anche a decidere nel caso di appelli da parte delle imprese contro le decisione dell’OFWAT) sulla base dell’art. 34 par. 3 del Water Industry Act. Gli interventi di questa autorità si giustificano per la necessità, già prevista dal

Water Industry Act del 1989, di preservare un certo numero di operatori nel

settore per favorire la c.d. yardstick competition, cioè la modalità di concorrenza attorno a cui è imperniato l’intero settore e che presuppone la presenza di un certo numero di operatori nel mercato per poter permettere al regolatore di valutare e confrontare l’efficienza delle diverse imprese341_.

L’analisi del settore idrico inglese ad oltre vent’anni dopo la privatizzazione presenta luci ed ombre342_{. Da un lato infatti numerose ricerche empiriche}

341 _{AMATO A., BOTTASSO A., CONTI M., La performance dell’industria idrica inglese: un’analisi}

critica a 15 anni dalla privatizzazione, in Economia e politica industriale, n. 2/2006, pp. 95.

342 _{In senso positivo si esprime MASSARUTTO A., La regolazione economica dei servizi idrici,}

evidenziano un notevole miglioramento della qualit{ dell’acqua e del servizio, anche se le stesse ricerche non forniscono una risposta univoca circa quanto questi miglioramenti siano direttamente imputabili alla privatizzazione in sè343_{. D’altra parte però si sono registrati notevoli incrementi tariffari non del}

tutto attribuibili agli investimenti effettuati nel settore e che potrebbero invece essere una spia di qualche lacuna nel sistema di regolazione344_.

Inoltre, al momento sussistono solamente pochi spazi per l’ingresso di nuovi operatori nel mercato il quale non presenta dunque un assetto concorrenziale ma piuttosto un profilo oligopolistico in cui a causa delle barriere all’entrata e delle attuali concessioni, la concorrenza è sostanzialmente inesistente345_.

In conclusione, l’Inghilterra rappresenta l’unico esempio di privatizzazione totale del servizio idrico in Europa, caratterizzata da un ruolo centrale delle autorità di regolazione e viceversa, da un debole ruolo delle municipalità locali che fanno ascrivere tale modello alla tipologia del monopolio

regolamentato346_.

È bene comunque precisare che attualmente il settore si trova al centro di un dibattito che ritiene necessaria una riforma dell’intero assetto il quale, nonostante la dismissione della gestione pubblica, appare comunque ancora poco concorrenziale. Già nel Dicembre 2011 il Governo britannico ha infatti presentato il White Paper Water for life, un progetto di riforma ambizioso che

LOBINA E.,HALL D., From a private past to a public future? The problems of water in England

and Wales, Greenwich, PSIRU, 2007.

343 _{AMATO A., BOTTASSO A., CONTI M., La performance dell’industria idrica inglese: un’analisi}

critica a 15 anni dalla privatizzazione, in Economia e politica industriale, n. 2/2006, pp. 115.

344 _{AMATO A., BOTTASSO A., CONTI M., La performance dell’industria idrica inglese: un’analisi}

critica a 15 anni dalla privatizzazione, in Economia e politica industriale, n. 2/2006, pp. 93.

345 _{CERRONI M., La riforma del servizio idrico in Inghilterra: una prima lettura del Draft Water}

Bill, in Diritto pubblico comparato ed europeo, n. 2/2013, pp. 653. Tale situazione è, secondo

l’autrice, aggravata dal fatto che al momento del rilascio delle prime licenze nel 1989 non è stata seguita alcuna procedura concorrenziale.

346 _{RUBINO P., L’evoluzione dell’esperienza economica dei servizi pubblici locali, in MANGIAMELI}

ha come fine prevalente l’introduzione di un’effettiva concorrenza nel mercato attraverso la separazione tra attività di gestione delle infrastrutture e fornitura del servizio, in modo tale da creare una concorrenza nella vendita al dettaglio dell’acqua. Tale riforma richiede però una modifica sia delle licenze che delle leggi in materia ed appare dunque un processo complesso che richiederà un orizzonte temporale abbastanza lungo per essere portato a compimento347_.