Brevi osservazioni a margine della Legge costituzionale pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n 88 del 15 aprile

Giova in ultimo osservare che al momento in cui questo lavoro viene redatto è in fase di approvazione una riforma costituzionale il cui testo, dopo l’approvazione definitiva da parte di entrambe le Camere con maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi dei loro componenti, è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 15 aprile 2016277_.

274 _{Così statuisce, dichiarando non fondata la questione di legittimità costituzionale} sollevata, Corte cost. n. 121 del 2010.

275 _{Trattasi, come già evidenziato nel capitolo precedente, di a) nuclei familiari a} basso reddito, anche monoparentali o monoreddito; b) giovani coppie a basso reddito; c) anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate; d) studenti fuori sede; e) soggetti sottoposti a procedure esecutive di rilascio; f) altri soggetti in possesso dei requisiti di cui all’art. 1 della legge 8 febbraio 2007, n. 9 (Interventi per la riduzione del disagio abitativo per particolari categorie sociali); g) immigrati regolari a basso reddito, residenti da almeno dieci anni nel territorio nazionale ovvero da almeno cinque anni nella medesima Regione.

276 _{Corte cost. n. 121 del 2010.}

277 _{La Legge costituzionale pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 15 aprile (Serie} generale n. 88), reca Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del

numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte Il della Costituzione. Il testo della Legge

costituzionale è stato approvato dal Senato della Repubblica, in seconda votazione, con la maggioranza assoluta dei suoi componenti, nella seduta del 20 gennaio 2016, e dalla

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Il processo di riforma in corso modifica, tra l’altro, il Titolo V della Parte seconda della Costituzione, intervenendo sul sistema di riparto delle competenze sino al punto di eliminare la potestà legislativa concorrente Stato- regioni.

Si prevede infatti un nuovo riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni che, per quanto qui interessa, vede l’eliminazione della potestà legislativa concorrente, e, immutata la lettera m), trasferisce la materia del “governo del territorio” tra quelle di competenza esclusiva statale che viene inserita alla lettera u); si prevende poi una clausola di residualità a favore delle regioni esplicita con riguardo alla «pianificazione del territorio regionale e mobilità al suo interno, di dotazione infrastrutturale, di programmazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali, di promozione dello sviluppo economico locale», nonché la possibilità per lo Stato, su iniziativa del Governo, di intervenire in materie riservate alla competenza regionale per motivi di tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica e di tutela dell’interesse nazionale 278_.

Seppur non sia possibile pretendere la definitività del processo di riforma costituzionale in corso, tenuto conto che su di esso si dovrà svolgere il referendum costituzionale previsto dall’art. 138 Cost., è doveroso prendere in considerazione il mutando quadro costituzionale, al fine di segnalare come lo stesso modificherebbe in modo significativo le sopra esposte considerazioni.

Camera dei Deputati, in seconda votazione, con la maggioranza assoluta dei suoi componenti, nella seduta del 12 aprile 2016.

278 _{In base alla Legge costituzionale recentemente approvata il nuovo art. 117,} comma 2 Cost, per i profili che interessano la materia dell’edilizia residenziale pubblica, dispone: «lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: […] m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale […]; u) disposizioni generali e comuni sul governo del territorio […]». Oltre alla già prevista clausola di residualità di cui al terzo comma (eliminato il comma concernente la competenza concorrente), per cui «spetta alle regioni la potestà legislativa […] in ogni materia non espressamente riservata alla competenza esclusiva dello Stato»; è affidata alle regioni anche la potestà esclusiva residuale in materia, tra le altre, di pianificazione del territorio regionale e mobilità al suo interno, di dotazione infrastrutturale, di programmazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali, di promozione dello sviluppo economico locale». Infine, il nuovo testo così dispone: «su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale».

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A fronte dell’autonomia acquisita dalle regioni nella materia dell’edilizia residenziale pubblica, per cui a partire dalla sentenza n. 27 del 1996, come si è visto, si è parlato di plena cognitio delle regioni, sia amministrativa sia (per il parallelismo delle funzioni) legislativa, in materia di edilizia residenziale pubblica, la nuova riforma del Titolo V, sembrerebbe invece orientata nella direzione opposta.

I primi commenti intravedono infatti nella riforma in essere, in generale, una complessiva riduzione degli spazi di autonomia delle regioni a statuto ordinario279_{, le quali vengono condotte verso un radicale mutamento del}

proprio ruolo: da enti principalmente vocati all’elaborazione politico legislativa, dunque concepiti quanto meno potenzialmente per essere attori protagonisti della gran parte delle politiche pubbliche, così come erano stati “immaginati” nell’intervento riformatore del 2001, a enti prevalentemente o quasi esclusivamente destinati a un ruolo di amministrazione e coordinamento delle amministrazioni locali280_{. La ratio principale del progetto sembra ispirarsi a}

un’evidente esigenza di contenimento della spesa pubblica, acuita dalla crisi economica, che si risolve in un tendenziale accentramento nella potestà legislativa statale delle materie che più impegnano risorse pubbliche, come la tutela della salute, dell’istruzione, delle politiche sociali. In sostanza, come è stato osservato, la riforma si pone l’obiettivo di ridurre i centri di spesa, accettando la correlativa rinuncia al valore dell’autonomia regionale in materia legislativa e finanziaria281_.

279 _{È stato osservato come l’autonomia regionale e locale, nel nuovo assetto} costituzionale, dopo la crisi economica e la legislazione dell’emergenza, sembrerebbe ritornare ai suoi albori: essa non sarebbe più dotata di una vera garanzia costituzionale, ma meramente statuale e sembrerebbe seguire la teoria della distribuzione delle competenze (tra Stato ed enti locali) a livello di mero decentramento amministrativo. In tal senso S. MANGIAMELI, Dove vanno le Regioni?, in «Studi e Interventi», dicembre 2015, su

www.issirfa.cnr.it.

280 _{In tal senso M. CECCHETTI, Le “facce nascoste” della riforma costituzionale del}

regionalismo, Editoriale in «Federalismi.it», n. 23, 2015.

281 _{La dottrina osserva anche, tuttavia, come non sia scontato che il nuovo} accentramento delle funzioni comporti un effettivo risparmio in termini di risorse pubbliche, né il raggiungimento di livelli di tutela dei diritti più omogenei tra le regioni, visto che nel periodo costituzionale del regionalismo debole non si sono comunque ottenuti simili risultati. In tal senso I.CIOLLI,La riforma del Titolo V e i conflitti di fronte alla

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È pur vero, tuttavia, che la revisione costituzionale in corso ci propone una ripartizione della potestà legislativa in cui, come nel testo attualmente vigente, il legislatore generale residuale rimane quello regionale e non quello statale. Inoltre, la “apparente” eliminazione della legislazione concorrente non sembra avere l’effetto prorompente di sottrarre il riparto della potestà legislativa alle problematiche e alle dinamiche del concorso di competenze tra i due legislatori. Nel nuovo elenco delle materie di potestà legislativa esclusiva statale, infatti, compariranno non solo le tradizionali “materie trasversali”, ma anche molti ulteriori “titoli di legittimazione” della potestà legislativa espressamente costruiti su una vasta serie di “clausole di co-legislazione” (“disposizioni generali e comuni”, “disposizioni di principio”, “norme [...] volte ad assicurare l’uniformità sul territorio nazionale”, “profili ordinamentali generali”, etc.), che presuppongono già di per sé un concorso di competenze tra legislatore statale e legislatore regionale282_.

Questa riforma appare pertanto orientata sì a un complessivo riordino delle materie, finalizzato a favorire un nuovo accentramento di alcune funzioni in capo allo Stato, evitando però che l’insieme delle materie sulle quali le regioni possono esercitare il loro potere legislativo appaia eccessivamente ridimensionato283_.

Conclusivamente, certo è che la riforma costituzionale in discussione pone diversi interrogativi e questioni, lasciando per il momento irrisolti alcuni nodi. Al di là della volontà di caratterizzare l’ordinamento territoriale nel senso di una ri-centralizzazione della decisione politica, vi sono infatti ombre su questioni che vanno dalla struttura propria del riparto delle competenze, alla

Corte costituzionale, relazione al Seminario di discussione dell’Associazione “Gruppo di Pisa”

(Firenze, 23 ottobre 2015), Corte costituzionale e riforma della Costituzione, su www.gruppodipisa.it. Per un quadro sulle ragioni del nuovo accentramento statale si veda G.BUCCI, La compressione delle autonomie socio-politiche nella combine tra stato-governo e mercati, in

«Rivista del Gruppo di Pisa», 2014.

282 _{In tal senso M.CECCHETTI, op. cit.}

283 _{In tal senso P. BILANCIA, F. SCUTO, La riforma costituzionale e il rapporto Stato-}

Regioni, in «Centro Studi sul Federalismo», sez. Commenti, dicembre 2015, che non

considera come negativo per l’autonomia regionale il riordino delle competenze operato dalla riforma dal momento che diverse materie sottratte alla competenza statale dalla precedente riforma del Titolo V avrebbero necessitato fortemente di essere reinserite tra le competenze esclusive statali.

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problematica del finanziamento dei livelli di governo, all’ottimizzazione dei livelli di governo dal punto di vista della funzionalità dimensionale e amministrativa.

In particolare, per quanto qui interessa, si può rilevare tra i problemi aperti il fatto che non appaia del tutto funzionale a un riordino del sistema rispettoso degli spazi di intervento delle regioni e della loro autonomia l’introduzione di una generalizzata “clausola di supremazia”, che consentirà al legislatore statale di sostituirsi a quello regionale in tutti gli ambiti in cui non disponga già di una competenza esclusiva. Nello stesso senso pare orientata la reintroduzione della clausola dell’“interesse nazionale” che era stata già sperimentata nel nostro ordinamento sino alla riforma costituzionale del 2001 e che aveva consentito una forte espansione delle leggi statali ai danni del legislatore regionale284_.

Alla luce dell’attuale incertezza del mutando panorama costituzionale di riferimento, non pare il caso di gridare, almeno per il momento, al tramonto netto delle logiche autonomistiche che hanno ispirato la riforma del 2001, né alla perdita di valore delle argomentazioni portate dalla Corte costituzionale nella ricostruzione del riparto di competenze e delineamento della materia “edilizia residenziale pubblica”. Occorrerà piuttosto attendere l’evoluzione legislativa che, eventualmente, seguirà l’entrata in vigore della riforma e le conseguenti necessitate reazioni della Corte costituzionale chiamata a chiarirne la portata.