I L DIRITTO A CONSERVARE UN ’ ABITAZIONE
6. La protezione dell’abitazione in proprietà
Il fatto che tra l’interesse alla proprietà privata e il diritto all’abitazione debba prevalere il secondo ogni volta che non sia possibile l’equa soddisfazione di entrambi, non significa che non vi siano anche tutele apprestate dall’ordinamento a favore dei proprietari di immobili a uso abitativo.
Da un lato, queste sono previste nell’ottica del bilanciamento con i prevalenti, se contrastanti, diritti del conduttore434.
Dall’altro lato emergono, ancora più evidentemente, le garanzie a favore del proprietario dell’alloggio non locato a terzi ma destinato a “prima casa” di abitazione. In questo caso, l’immobile non viene destinato attraverso la locazione a uno scopo “remunerativo” di un capitale investito; la casa in proprietà, piuttosto, è chiamata a soddisfare il bisogno di un’abitazione per l’individuo e per la propria famiglia. Un’esigenza, questa, considerata di tipo
434 Sotto questo profilo possono essere apprezzate, ad esempio, le varie politiche adottate nel corso degli anni che prevedono l’istituzione di fondi di garanzia per i proprietari di immobili locati a inquilini in situazioni di morosità incolpevole. Si veda ad esempio l’art. 6, comma 5, del Decreto legge n. 102 del 2013 convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 124 del 2013 che per fronteggiare l’allarmante situazione degli sfratti per morosità istituisce un fondo destinato agli inquilini morosi incolpevoli con una dotazione di 40 milioni complessivi per il biennio 2014-2015, riconfermato dal piano casa 2014 con una nuova dotazione.
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primario e fondamentale e, per questo motivo, degna di particolare protezione da parte dell’ordinamento.
Anche a capo del proprietario di un immobile è possibile pertanto individuare un diritto all’abitazione meritevole di tutela che tenda alla conservazione della stessa. L’alloggio acquistato con il risparmio, frutto del lavoro della famiglia, e adibito a prima casa, merita, in base all’orientamento costituente, l’immunità dal rischio di essere perduto a causa di contingenti impossibilità di far fronte a un debito o all’espletamento dei doveri contributivi. Si rammenti che l’art. 47, comma 2, Cost dispiega una particolare tutela del risparmio popolare esprimendo un favor nei confronti della sua utilizzazione al fine dell’acquisto della proprietà dell’abitazione. Questo in quanto il risparmio non costituisce un surplus monetario, ma provenendo dalla classe popolare, è rivolto all’acquisto di beni personali e strumentali alla vita435.
Sotto questo profilo, assumono rilevanza le politiche volte a proteggere la prima casa di abitazione attraverso misure che ne comportano l’“inviolabilità” in casi particolari.
In materia fallimentare, ad esempio, la casa acquistata a scopi abitativi per sé o per i propri familiari è sottratta alla c.d. azione revocatoria fallimentare436.
435 In tal senso G. ARIOLLI, op. cit. Si pensi anche, a tal proposito, alle già menzionate politiche fiscali che si sono succedute in Italia a partire dal 1982 volte a incoraggiare l’acquisto della proprietà della prima casa di abitazione sotto il profilo di una minor percussione tributaria rispetto al trattamento che ordinariamente si dovrebbe applicare. In merito alle c.d. “agevolazioni prima casa” si rinvia al Capitolo II, Paragrafo 4.4.
436 Si veda in tal senso l’art. 67 del Regio Decreto 16 marzo 1942, n. 267 e successive modificazioni, da ultimo con D.lgs 16 novembre 2015, n. 180, c.d. Legge
fallimentare. Questa norma prevede, al primo comma, che «sono revocati, salvo che l’altra
parte provi che non conosceva lo stato d’insolvenza del debitore: 1) gli atti a titolo oneroso compiuti nell’anno anteriore alla dichiarazione di fallimento, in cui le prestazioni eseguite o le obbligazioni assunte dal fallito sorpassano di oltre un quarto ciò che a lui è stato dato o promesso». Tuttavia, ai sensi del comma terzo, lettera c) non sono soggetti all’azione revocatoria «le vendite e i preliminari di vendita trascritti ai sensi dell’articolo 2645-bis del codice civile, i cui effetti non siano cessati ai sensi del comma terzo della suddetta disposizione, conclusi a giusto prezzo ed aventi a oggetto immobili ad uso abitativo,
destinati a costituire l'abitazione principale dell'acquirente o di suoi parenti e affini entro il terzo grado».
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Fuori dall’ambito delle procedure concorsuali, invece, il regime di “pignorabilità” della “prima casa” di abitazione del debitore sottoposto a esecuzione forzata non risulta particolarmente garantista. L’art. 2910, primo comma, del Codice civile rinvia al Codice di procedura civile quanto alla delimitazione dei beni espropriabili. All’elencazione provvede l’art. 514 c.p.c.437
rubricato “Cose mobili assolutamente impignorabili” che contiene una lista assai ridotta che non include la prima casa del debitore. Eppure, tra le più gravi emergenze attuali viene spesso annoverata la situazione dei proprietari esposti al rischio di perdere la casa di abitazione, a causa dell’aggravarsi della crisi economica e della conseguente insolvibilità dei debiti contratti.
Nella recente legislazione in materia di espropriazione forzata, per la prima volta, è stato dato rilievo alla distinzione tra il caso in cui il creditore procedente sia l’agente della riscossione Equitalia, nell’ambito della riscossione di imposte, tasse e contributi non versati, e quello in cui a intraprendere la procedura espropriativa sia un privato, generalmente una banca.
Con il Decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, c.d. “Decreto del Fare”, il legislatore modifica il Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, stabilendo che l’agente della riscossione «non dà corso all’espropriazione se l’unico immobile di proprietà del debitore […] è adibito a uso abitativo e lo stesso vi risiede anagraficamente»438. Con questo
437 Ai sensi dell’art. 514 c.p.c. «non si possono pignorare: 1) le cose sacre e quelle che servono all’esercizio del culto; 2) l’anello nuziale, i vestiti, la biancheria, i letti, i tavoli per la consumazione dei pasti con le relative sedie, gli armadi guardaroba, i cassettoni, il frigorifero, le stufe e i fornelli di cucina anche se a gas o elettrici, la lavatrice, gli utensili di casa e di cucina unitamente a un mobile idoneo a contenerli, in quanto indispensabili al debitore ed alle persone della sua famiglia con lui conviventi; sono tuttavia esclusi i mobili, meno i letti, di rilevante valore economico, anche per accertato pregio artistico o di antiquariato; 3) i commestibili e i combustibili necessari per un mese al mantenimento del debitore e delle altre persone indicate nel numero precedente; 4) abrogato; 5) le armi e gli oggetti che il debitore ha l’obbligo di conservare per l’adempimento di un pubblico servizio; 6) le decorazioni al valore, le lettere, i registri e in generale gli scritti di famiglia, nonché i manoscritti, salvo che formino parte di una collezione; 6-bis) gli animali di affezione o da compagnia tenuti presso la casa del debitore o negli altri luoghi a lui appartenenti, senza fini produttivi, alimentari o commerciali; 6-ter) gli animali impiegati ai fini terapeutici o di assistenza del debitore, del coniuge, del convivente o dei figli».
438 Sono escluse le «abitazioni di lusso aventi le caratteristiche individuate dal Decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 agosto 1969, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 218 del 27 agosto 1969», e comunque i «fabbricati classificati nelle categorie
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provvedimento sembra che il legislatore abbia preso atto dell’improcrastinabilità di un intervento volto a limitare le espropriazioni immobiliari promosse da Equitalia439, nei confronti di soggetti che, per cause
contingenti, rischiano di perdere l’unico immobile idoneo a scopi abitativi a loro disposizione. Il rischio evidente che si vuole evitare, per questi soggetti, è quello di non possedere un “tetto” ove risiedere con la propria famiglia nel tempo necessario alla ricomposizione della crisi e all’adempimento delle proprie obbligazioni.
Al momento, invece, restano prive di riscontro da parte del legislatore le istanze formulate per l’adozione di analoghe limitazioni alla pignorabilità della prima casa da parte dei creditori privati440.
Desta invece talune perplessità l’attuazione della Direttiva U.E. 2014/17 del 4 febbraio 2014, che contiene alcune misure poste, almeno a livello teorico, e soprattutto in termini di trasparenza delle operazioni e di protezione del contraente debole441, a tutela dei consumatori stipulanti contratti di mutuo per
catastali A/8 e A/9». Inoltre, Equitalia «può procedere all’espropriazione immobiliare se l’importo complessivo del credito per cui procede supera centoventimila euro». Si veda l’art. 52 del Decreto legge n. 69 del 2013, convertito dalla Legge 9 agosto 2013, n. 98.
439 In tal senso A.FUSARO, Homestead exemption, in «Contratto e Impresa/Europa», 1, 2014, pp. 1-13, a cui si rinvia per un approfondimento sul punto. L’Autore, a conforto della praticabilità di simili interventi legislativi esamina l’esempio straniero, in particolare il modello della c.d. Homestead exemption americana che impedisce ad alcuni creditori di pignorare l’abitazione del debitore, con lo scopo originario di tenere moglie e figli del debitore al riparo dalla negligenza e del padre e marito.
440 Si segnala in tal senso la Proposta di legge di iniziativa del Deputato On. Scilipoti presentata nella XVI Legislatura da titolo: “Impignorabilità della prima ed unica casa.
Modifica al Codice civile artt. 2910-2911, al codice di procedura civile art. 514 e alla Legge 248/2005”. Questa prevede, tra l’altro, l’inserimento al termine dell’art. 2910 c.c. di un
terzo e un quarto comma che così dispongono: «in nessun caso può essere espropriato, pignorato, esecutato o comunque sottratto al godimento del legittimo proprietario, l’immobile di prima e unica abitazione e le relative accessioni e pertinenze. Non è ammessa forma alcuna di restrizione salvo espropriazione per motivi di interessi generale e salvo indennizzo».
441 Nel comunicato stampa n. 113 del 20 aprile 2016 del Consiglio dei Ministri si legge infatti che «la finalità della direttiva è quella di garantire un elevato livello di protezione dei consumatori che sottoscrivono contratti di credito relativi a beni immobili (mutui immobiliari garantiti da ipoteche o finalizzati all’acquisto del diritto di proprietà su un immobile). La direttiva impone, tra l’altro, che siano fornite al consumatore informazioni precontrattuali dettagliate su un Prospetto Informativo Europeo Standardizzato (PIES), spiegazioni adeguate prima della conclusione del contratto di credito e chiarimenti in ordine al calcolo del tasso annuo effettivo globale (TAEG)».
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l’acquisto di una casa. La Direttiva prevede, in particolare, che «gli Stati membri non impediscono alle parti di un contratto di credito di convenire espressamente che la restituzione o il trasferimento della garanzia reale o dei proventi della vendita della garanzia reale è sufficiente a rimborsare il credito». In sostanza, essa richiede che gli Stati membri lascino alla libertà delle parti l’adozione di forme di negoziazione che consentano, in caso di inadempimento del mutuatario, di evitare la procedura esecutiva di espropriazione immobiliare e di liberare il debitore con la cessione dell’immobile.
Il Decreto legislativo attuativo della Direttiva è stato recentemente approvato dal Consiglio dei Ministri. Questo apporta significative modifiche al Decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385 (Testo unico bancario), a cui viene aggiunto l’art. 120-quinquiesdecies, comma 3, il quale prevede che le parti del contratto di credito possano convenire espressamente, al momento della conclusione del contratto di credito o successivamente, che in caso di inadempimento del consumatore, la restituzione o il trasferimento del bene immobile oggetto di garanzia reale o dei proventi della vendita del medesimo bene comporti l’estinzione del debito, fermo restando il diritto del consumatore all’eccedenza442.
Si tratta, in sostanza, di un nuovo meccanismo di adempimento della controprestazione in caso di una somma data a mutuo per l’acquisto di un immobile: banca e consumatore possono concordare espressamente nella stipula del contratto che, in caso di inadempimento superiore a diciotto rate di mutuo, la prima possa procedere direttamente alla vendita del bene, soddisfando il proprio credito sul ricavato, senza che sia necessaria
442 Le parti possono «convenire, attraverso clausola espressa, che in caso di inadempimento del consumatore la restituzione o il trasferimento del bene dato a garanzia, o dei proventi della vendita del bene stesso, comportino l’estinzione dell’intero debito anche se il valore del bene immobile restituito (o i proventi) sia inferiore al debito residuo. Qualora il valore dell’immobile o i proventi dalla vendita siano invece superiori al debito residuo, il consumatore ha diritto all’eccedenza». Così si legge nel Comunicato stampa n. 113 del 20 aprile 2016 del Consiglio dei Ministri, ove si aggiunge che «la possibilità di acconsentire, da parte del consumatore, al trasferimento della proprietà dell’immobile in caso di inadempimento prevede l’applicabilità solo per i futuri contratti». Inoltre, a fronte delle iniziali 7 rate di mutuo inadempiute, previste per dar corso alla procedura espropriativa, «è stata estesa a 18 mesi di rate mensili non pagate la soglia oltre la quale si ha “inadempimento” da parte del consumatore».
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l’instaurazione una procedura di esecuzione immobiliare ai sensi degli artt. 555 e seguenti c.p.c.
Il provvedimento costituisce una rilevante novità nell’ordinamento civilistico e processual-civilistico, in quanto costituisce una deroga al c.d. divieto
di patto commissorio. Ai sensi dell’art. 2744 c.c., infatti, «è nullo il patto col quale si
conviene che, in mancanza del pagamento del credito nel termine fissato, la proprietà della cosa ipotecata o data in pegno passi al creditore».
La stipula nel contratto di mutuo di questa clausola, da un lato, si pone come un evidente “snellimento” della procedura espropriativa, con enormi vantaggi dal punto di vista del carico giudiziale pendente dinanzi ai tribunali; essa è peraltro attivabile solo a seguito di una pattuizione espressa e garantita da una serie di obblighi informativi nei confronti del mutuatario443. Dall’altro
lato, tuttavia, la nuova disciplina rischia inevitabilmente di creare un vuoto di tutela per il soggetto debole del rapporto di mutuo: le garanzie giurisdizionali che tradizionalmente assistono la procedura di espropriazione immobiliare, ai sensi degli artt. 555 e ss. c.p.c., vengono meno, e il diritto all’abitazione del mutuatario viene lasciato alla libera disponibilità delle parti, nell’esaltazione di una forse sopravvalutata autonomia contrattuale.
443 Ad esempio, nel comunicato stampa del Consiglio dei ministri viene annunciato che, nel testo del Decreto legislativo, «è stata altresì prevista l’assistenza obbligatoria di un consulente per il consumatore che intenda sottoscrivere questa clausola».
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