I L DIRITTO A CONSERVARE UN ’ ABITAZIONE
4. La “morosità incolpevole”
Le garanzie previste a tutela del conduttore moroso che potremmo definire come ordinarie-strutturali della disciplina processual civilistica sono state individuate, riassuntivamente, nel diritto di difesa dell’intimato, culminante in particolar modo nella previsione degli istituti dell’opposizione allo sfratto, dell’udienza di convalida e del termine di grazia.
Esistono però anche altre misure di favore per il conduttore di immobile a uso abitativo, che potremmo invece definire come di tipo emergenziale, che si caratterizzano in quanto vengono incontro all’esigenza di far fronte a situazioni di particolare disagio abitativo dell’inquilino sfocianti in una situazione che viene definita di morosità incolpevole. Condizione, questa, considerata dall’ordinamento, come degna di particolari tutele e attenzioni legislative sotto la copertura costituzionale del diritto all’abitazione.
Il Decreto legge n. 102 del 2013, convertito dalla Legge di conversione n. 124 del 2013, istituisce presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti un Fondo destinato agli inquilini morosi incolpevoli402, le cui risorse possono
400 L’art. 1, comma 2, lettera b) della Legge n. 431 del 1998, infatti, stabilisce che le disposizioni di cui agli articoli 2, 3, 4, 4-bis, 7, 8 e 13 della stessa legge non riguardano, tra l’altro, gli «alloggi di edilizia residenziale pubblica, ai quali si applica la relativa normativa vigente, statale e regionale», lasciando così intendere questi ultimi come rientranti nell’ambito di applicazione generale della normativa concernenti la locazione di immobili a uso abitativo, comprese le disposizioni sulla morosità e le procedure per il rilascio.
401 In tal senso M.A.CIOCIA, op. cit., p. 179.
402 La dotazione del fondo è pari a 20 milioni di euro per ciascuno degli anni 2014 e 2015. La norma demanda poi a un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
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essere utilizzate nei Comuni ad alta tensione abitativa403 che abbiano avviato
bandi o altre procedure amministrative per l’erogazione di contributi in favore di inquilini morosi incolpevoli.
Bolzano, la ripartizione delle risorse del fondo tra le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nonché i criteri e le priorità da rispettare nei provvedimenti comunali che definiscono le condizioni di morosità incolpevole che consentono l’accesso ai contributi. Si prevede inoltre che tali risorse siano assegnate prioritariamente alle regioni che abbiano emanato norme per la riduzione del disagio abitativo, che prevedano percorsi di accompagnamento sociale per i soggetti sottoposti a sfratto, anche attraverso organismi comunali. A tal fine, le prefetture-uffici territoriali del Governo adottano misure di graduazione programmata dell’intervento della forza pubblica nell’esecuzione dei provvedimenti di sfratto. Quanto alle modalità di accesso ai fondi a disposizione, il decreto legge stabilisce che la disponibilità è da ripartire, in proporzione al numero di provvedimenti di sfratto per morosità emessi e registrati al dicembre 2012, per il 30 per cento tra le regioni ad alta densità abitativa (Piemonte, Lombardia, Liguria, Emilia Romagna, Toscana, Marche e Campania) e per il resto tra tutte le altre regioni e province autonome.
403 Con il concetto di zone ad “alta tensione abitativa” si fa riferimento a un elenco di comuni italiani predisposto dal C.I.P.E., e da aggiornarsi periodicamente, ove si applicano determinate condizioni favorevoli alle locazioni di immobili urbani a uso abitativo, in considerazione del particolare disagio abitativo ivi esistente e calcolato sulla base di specifici indici che fanno generalmente riferimento alla densità di popolazione, all’urbanizzazione della zona, alla disponibilità di alloggi, e così via. La Legge 21 febbraio 1989, n. 61, di conversione in legge del Decreto legge 30 dicembre 1988 n. 551, art. 1, stabilisce una sospensione delle sentenze di condanna al rilascio di immobili urbani di proprietà privata e pubblica, adibiti a uso di abitazione, per cessazione del contratto alla scadenza, nonché dell’esecuzione delle ordinanze di convalida di licenza o di sfratto di cui all’articolo 663 c.p.c. e di quelle di rilascio di cui all’articolo 665 c.p.c. per finita locazione relativa a detti immobili, sino al 30 aprile 1989, in alcuni comuni indicati, oltre a quelli considerati “ad alta tensione abitativa” in base alla deliberazione del C.I.P.E. Anche la Legge 431 del 1998, art. 8, stabilisce Misure di sostegno al mercato delle locazioni, mandando al Comitato interministeriale per la programmazione economica (C.I.P.E.), su proposta del Ministro dei lavori pubblici, di intesa con i Ministri dell’interno e di grazia e giustizia, di provvedere, ogni ventiquattro mesi, all’aggiornamento dell’elenco dei comuni interessati. Da ultimo tale aggiornamento è stato predisposto con Deliberazione del 13 novembre 2003, n. 87-03. Ad esempio, in Piemonte, i comuni considerati ad alta tensione abitativa ai sensi del provvedimento sono: Acqui Terme, Alba, Alessandria, Alpignano, Asti, Beinasco, Biella, Borgaro Torinese, Borgosesia, Bra, Casale Monferrato, Chieri, Collegno, Cossato, Cuneo, Domodossola, Druento, Grugliasco, Ivrea, Moncalieri, Nichelino, Novara, Novi Ligure, Orbassano, Pianezza, Pinerolo, Racconigi, Rivalta di Torino, Rivoli, Savigliano, Settimo Torinese, Torino, Tortona, Venaria Reale, Verbania, Vercelli. Dal 2003, tuttavia, le revisioni biennali degli elenchi dei comuni in cui sono concesse agevolazioni fiscali, tra cui sono compresi i Comuni ad alta tensione abitativa, non sono state assunte. L’articolo 9 del Decreto legge n. 47 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 80 del 2014 ha disposto la revisione dell’elenco a cura del C.I.P.E. entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione, e cioè entro il 27 giugno 2014. Il termine stabilito è decorso senza esiti evolutivi. Recentemente, tuttavia, la Conferenza delle Regioni e delle province autonome, nella riunione dell’11 febbraio 2016, ha approvato un documento che contiene una proposta di revisione delle soglie per l’individuazione dei Comuni ad alta tensione abitativa, con il risultato di
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Il Decreto attuativo del 14 maggio 2014 ha poi provveduto alla definizione del concetto di morosità incolpevole, stabilendo che con esso si intende la situazione di «sopravvenuta impossibilità a provvedere al pagamento del canone locativo a ragione della perdita o consistente riduzione della capacità reddituale del nucleo familiare». Questi indicatori possono essere dovuti a una delle seguenti cause: «perdita del lavoro per licenziamento; accordi aziendali o sindacali con consistente riduzione dell’orario di lavoro; cassa integrazione ordinaria o straordinaria che limiti notevolmente la capacità reddituale; mancato rinnovo di contratti a termine o di lavoro atipici; cessazioni di attività libero-professionali o di imprese registrate, derivanti da cause di forza maggiore o da perdita di avviamento in misura consistente; malattia grave, infortunio o decesso di un componente del nucleo familiare che abbia comportato o la consistente riduzione del reddito complessivo del nucleo medesimo o la necessità dell’impiego di parte notevole del reddito per fronteggiare rilevanti spese mediche e assistenziali»404.
Come si nota, si tratta di casi tassativamente elencati dall’art. 2 del decreto attuativo in esame, che fanno riferimento non solo alla condizione economica strettamente intesa, ma a una più generale situazione di disagio abitativo condizionato anche da altri fattori, come precarie condizioni di salute oppure lavorative di un membro del nucleo familiare, oppure del conduttore stesso, ma che in ogni caso denotano la difficoltà comprovata e giustificata nel far fede al contratto di locazione stipulato, con particolare riferimento al puntuale pagamento dei canoni di locazione.
Quali criteri per l’accesso ai fondi, infatti, l’art. 3 del medesimo provvedimento individua indicatori prettamente quantitativo-reddituali405, oltre
aumentarne la relativa elencazione, il cui documento integrale è pubblicato nella sezione “Conferenze” del sito www.regioni.it.
404 Art. 2 del Decreto 14 maggio 2014, Attuazione dell’articolo 6, comma 5, del decreto-
legge 31 agosto 2013, n. 102, convertito, con modificazioni dalla legge 28 ottobre 2013, n. 124 - Morosità incolpevole.
405 Ai sensi dell’art. 3 del Decreto attuativo, il comune, nel consentire l’accesso ai contributi, nei limiti delle disponibilità finanziarie, verifica tra le altre cose che il richiedente «a) abbia un reddito I.S.E. non superiore a euro 35.000,00 o un reddito
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ad altri requisiti come l’essere destinatario di un atto di intimazione di sfratto per morosità, con citazione per la convalida, titolare di un contratto di locazione di unità immobiliare a uso abitativo regolarmente registrato, nonché residente nell’alloggio oggetto della procedura di rilascio da almeno un anno; il richiedente, inoltre, deve possedere la cittadinanza italiana, di un paese dell’Unione Europea, ovvero, nei casi di cittadini non appartenenti alla stessa, possedere un regolare titolo di soggiorno. Ai fini della concessione del beneficio, il comune verifica che il richiedente, ovvero un componente del nucleo familiare, non sia titolare di diritto di proprietà, usufrutto, uso o abitazione nella provincia di residenza di altro immobile fruibile e adeguato alle esigenze del proprio nucleo familiare406.
I provvedimenti comunali previsti dal decreto attuativo sono destinati alla concessione di contributi in favore di soggetti specificamente indicati dall’art. 5. Trattasi di «a) di inquilini, nei cui confronti sia stato emesso provvedimento di rilascio esecutivo per morosità incolpevole, che sottoscrivano con il proprietario dell’alloggio un nuovo contratto a canone concordato; b) di inquilini la cui ridotta capacità economica non consenta il versamento di un deposito cauzionale per stipulare un nuovo contratto di locazione. In tal caso il comune prevede le modalità per assicurare che il contributo sia versato contestualmente alla consegna dell’immobile; c) di inquilini, ai fini del ristoro, anche parziale, del proprietario dell’alloggio, che dimostrino la disponibilità di quest’ultimo a consentire il differimento dell’esecuzione del provvedimento di rilascio dell’immobile»407.
derivante da regolare attività lavorativa con un valore I.S.E.E. non superiore a euro 26.000,00».
406 Costituisce peraltro criterio preferenziale, ai sensi del medesimo art. 3, per la concessione del contributo la presenza all’interno del nucleo familiare di almeno un componente che sia ultrasettantenne, ovvero minore, ovvero con invalidità accertata per almeno il 74 per cento, ovvero in carico ai servizi sociali o alle competenti aziende sanitarie locali per l’attuazione di un progetto assistenziale individuale.
407 L’art. 6 del decreto attuativo 14 maggio 2014, prevede, ad esempio, la graduazione
programmata dell’intervento della forza pubblica, stabilendo che «i comuni adottano le misure
necessarie per comunicare alle prefetture - uffici territoriali del Governo l’elenco dei soggetti richiedenti che abbiano i requisiti per l’accesso al contributo, per le valutazioni funzionali all’adozione delle misure di graduazione programmata dell’intervento della forza pubblica nell’esecuzione dei provvedimenti di sfratto».
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Si potrebbe pertanto descrivere la misura in esame come destinata a far fronte al disagio abitativo connesso alla perdita dell’abitazione principale per morosità incolpevole promuovendo la sottoscrizione di nuovi contratti a canone concordato. I contributi previsti sono destinati, in altre parole, a ripianare totalmente, o in parte, la morosità pregressa e possono anche coprire il deposito cauzionale di un nuovo contratto. Infatti il contributo, il cui ammontare è commisurato alla morosità incolpevole pregressa, è erogato a condizione che venga sottoscritto un nuovo contratto di locazione a canone concordato, oppure a ristoro anche parziale del proprietario che accetta di differire l’esecuzione dello sfratto.
I comuni eroganti i fondi408 effettuano inoltre un servizio di supporto per
la sottoscrizione dei nuovi contratti a canone concordato. A tal fine, laddove esistenti, gli stessi si avvalgono di appositi sportelli preposti a questa attività. La Regione Piemonte, ad esempio, attraverso la Direzione Coesione Sociale Settore Edilizia Sociale, ha istituito, a questo scopo, le Agenzie sociali per la locazione (A.S.L.O.)409, con la finalità di favorire la mobilità abitativa attraverso
la stipula di nuovi contratti a canone concordato inferiore al prezzo del libero
408 Possono accedere al sistema di erogazione di fondi i comuni considerati ad alta tensione abitativa, di cui alla Delibera CIPE n. 87 del 13 novembre 2003.
409 Si veda l’articolo 11 della Legge 431 del 1998, come in ultimo modificato dalla Legge n. 80 del 2014 che così stabilisce: «le iniziative intraprese dai Comuni e dalle regioni anche attraverso la costituzione di agenzie o istituti per la locazione o fondi di garanzia o attraverso attività di promozione in convenzione con imprese di costruzione e altri soggetti imprenditoriali, cooperative edilizie per la locazione, tese a favorire la mobilità nel settore della locazione, attraverso il reperimento di alloggi da concedere in locazione a canoni concordati, ovvero attraverso la rinegoziazione delle locazioni esistenti per consentire alle parti, con il supporto delle organizzazioni di rappresentanza dei proprietari e degli inquilini, la stipula di un nuovo contratto a canone inferiore. Le procedure previste per gli sfratti per morosità si applicano alle locazioni di cui al presente comma, anche se per finita locazione». Si veda altresì il Decreto del Ministero delle Infrastrutture del 29 gennaio 2015, che stabilisce che i detti fondi possano essere utilizzati, fermo restando le finalità generali di cui all’art. 11 della Legge 431 del 1998, «per sostenere le iniziative intraprese dai comuni e dalle regioni anche attraverso la costituzione di agenzie, istituti per la locazione o fondi di garanzia tese a favorire la mobilità nel settore della locazione anche di soggetti che non siano più in possesso dei requisiti di accesso all’edilizia residenziale pubblica attraverso il reperimento di alloggi da concedere in locazione a canone concordato ai sensi dell’articolo 2, comma 3, della legge 9 dicembre 1998, n. 431».
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mercato, nonché trovare un’idonea soluzione abitativa per gli sfrattati per finita locazione appartenenti alle categorie sociali ex art. 1 Legge 9 del 2007410.