IL RUOLO DELLA COMUNITÀ EUROPEA NEGLI ANNI NOVANTA
2.4 Il caso della Macedonia (FYROM).
Le vicende dell’indipendenza
La Macedonia262 aveva proclamato la propria indipendenza il 17 Novembre 1991, anche per il timore di ritrovarsi in uno stato in cui avrebbero dominato i serbi, con la sua popolazione mista di slavi macedoni, turchi, bulgari, vlacchi, albanesi, greci, ebrei e rom.263 Il suo caso costituiva un precedente per tutta le regione balcanica nel diritto costituzionale e comparato, poiché era stato sempre considerato come “il modello pacifico” della scissione della ex – Jugoslavia.264
Questa riflessione fu osservata anche nell‟opinione emessa dalla Commissione Badinter riguardo al suo riconoscimento, che fu positiva per la Slovenia e la Macedonia. La Serbia e il Montenegro respinsero immediatamente la tesi della Commissione Badinter secondo cui la Federazione jugoslava era in dissoluzione, sostenendo che invece ci si trovava di fronte al movimento secessionista di alcune Repubbliche e reclamando pertanto per se stessi il diritto esclusivo alla successione.265 Con questo pretesto, Milošević si era espresso contrario all‟intervento dei caschi blu nel territorio della Slavonia e della Krajina, ricordando che la sovranità dello suo stato era stata riconosciuto fin dal 1878 nel Congresso di Berlino e non aveva bisogno di ulteriori riconoscimenti internazionali. Mentre l‟Armata popolare continuava gli attacchi contro Dubrovnik e Osijek, minacciando di distruggere la Croazia qualora ottenesse il riconoscimento, in Croazia regnava il timore di perdere per sempre i territori occupati dai serbi, se le truppe dell‟ONU vi avessero messo piede prima del riconoscimento internazionale di quest‟ultima. La situazione nella ex - Jugoslavia si era aggravata nel periodo in cui la Macedonia faceva i propri sforzi per la proclamazione dell‟indipendenza per via della
262 L‟ex Repubblica Jugoslava di Macedonia verrà chiamato con il suo nome abbreviato, Macedonia, per
effetto di praticità fino alla proclamazione del suo nome FYROM (Former Yougoslav Republic of Macedonia) da parte delle Nazioni Unite nel 1993.
263 Elizabeth Pond, Endgame in the Balkans: Regime Change, European Style, Washington D.C: Brookings
Institutions, 2006, p. 169.
264 Tatjana Petrusevska, “Recognition of the Republic of Macedonia. Problems and Persepctives”, in
Slobodan Milaćić (sous la direction de), La réinvention de l‘état. Démocratie politique et ordre juridique
en Europe Centrale et Orientale, Bruxelles: Bruylant, 2003, p. 358.
265 Daniel L. Betlehem, Marc Weller, The Yugoslav Crisis in International Law,Cambrige: Cambrige
85 regione autonoma di Krajina, la quale si era proclamata il 19 dicembre 1991 Repubblica sovrana, eleggendo come presidente Milan Babić e aveva presentato al pari della Repubblica albanese del Kosovo, e della Macedonia, richiesta di riconoscimento alla Comunità Europea266.
I passi della nuova repubblica verso la sua indipendenza erano quasi perfetti. Essa si era proclamata uno stato indipendente il 25 gennaio 1991 da parte della sua Assemblea, la quale avevo votato unanimemente a favore con i suoi 120 membri e i suoi 17 partiti esistenti all‟epoca. A questa decisione seguì una seconda fase di votazione per l‟organizzazione di un referendum sull‟indipendenza e la sovranità della Repubblica macedone, la quale passò con un‟assoluta maggioranza. Il referendum fu organizzato per l‟8 settembre 1991 e parteciparono circa il 75.74% della popolazione maggiorenne della quale il 95. 26% si espresse a favore. Il processo della costituzione del nuovo stato fu completato il 17 novembre 1991 quando il primo parlamento multi- partitico della storia di Macedonia, proclamò la Costituzione del paese.267 Nessuno dei partiti rappresentanti l‟etnia albanese partecipò alla proclamazione della Costituzione, però essi avevano partecipato ai lavori precedenti nei dibattiti dell‟assemblea. In effetti, i problemi politici al livello della convivenza con l‟etnia albanese, la più grande dopo quella macedone nel paese, esploderanno seriamente soltanto all‟inizio del 2001 e si risolveranno (anche se non del tutto) con l‟accordo di Ohrid dello stesso anno.
Fino a febbraio 1992, 45 paesi avevano riconosciuto la Slovenia e la Croazia e fra questi la Turchia e la Bulgaria anche la Bosnia-Erzegovina e la Croazia. Tutte le opzioni davanti alla Comunità internazionale includevano il riconoscimento delle prime due Repubbliche, ma il vero problema stava nella posizione da prendere nei confronti delle altre due. Nella conclusione del Consiglio europeo di Edinburgh, tenutosi il 11-12 dicembre 1992, si nota chiaramente un rinvio della questione macedone alle Nazioni Unite, appoggiando la Risoluzione 795 emessa dal segretario generale, la quale permetteva l‟estensione dell‟UNPROFOR anche alla Repubblica macedone.268
. La Grecia aveva messo il proprio veto alla questione del riconoscimento per due anni
266 Daniel L. Betlehem, Marc Weller, The Yugoslav Crisis in International Law, Cambrige: Cambrige
University Press,1997,p. XXXII.
267 Tatjana Petrusevska, “Recognition of the Republic of Macedonia. Problems and Persepctives”, in
Slobodan Milaćić (sous la direction de), La réinvention de l‘état. Démocratie politique et ordre juridique
en Europe Centrale et Orientale, Bruxelles: Bruylant, 2003, p. 358-361.
268 European Council in Edinburgh 11-12 December, 1992, Conclusions Of The Presidency. Part D,
86 consecutivi in seno al Consiglio europeo della CE/UE, e quindi si sentiva il bisogno di trovare un compromesso.269
In questa situazione, gli Stati Uniti capirono per primi che il non riconoscimento della Bosnia-Erzegovina e della Macedonia poteva essere un fattore per la stabilizzazione di tutta l‟area balcanica. I segnali di Washington suscitarono in Europa e nell‟ambito delle Nazioni Unite reazioni contrastanti: il riconoscimento della Macedonia veniva considerato prematuro, data l‟opposizione della Grecia. Quello della Bosnia-Erzegovina fu visto invece con maggior favore, soprattutto dai tedeschi e dai britannici, a patto però che non nuocesse alle trattative in corso fra croati, serbi e musulmani, iniziate dalla Comunità Europea.
Nei colloqui che Baker aveva avuto a Bruxelles il 10 marzo con i colleghi, risultò chiaro che, oltre al veto greco relativo alla Macedonia, bisognava prendere in considerazione anche l‟atteggiamento filoserbo dei francesi. Dopo questi colloqui si decise che la Comunità Europea avrebbe riconosciuto la Bosnia-Erzegovina il 6 d‟aprile in occasione della prossima seduta dei suoi ministri degli esteri, e che in cambio gli Stati Uniti l‟avrebbero seguita riconoscendo le altre Repubbliche. La questione macedone fu lasciata per il momento in sospeso anche per la forte opposizione della lobby ellenica in Bruxelles.270
I ministri degli esteri della Comunità Europea si riunirono a Lussemburgo il 6 d‟Aprile 1992, e come avevano stabilito un mese prima a Bruxelles, riconobbero la sovranità della Bosnia Erzegovina, offrendo l‟abolizione delle sanzioni economiche alla Serbia come equilibratore della situazione, ma non l‟embargo sulle armi. Il giorno successivo, gli Stati Uniti riconobbero a loro volta la Bosnia Erzegovina, la Croazia e la Slovenia, dichiarando di accettare “le frontiere repubblicane precedenti la crisi come legittime frontiere internazionali”.271
Per quanto riguarda il riconoscimento di Macedonia, la Comunità Europea aveva fatto pubblica la sua posizione tramite una dichiarazione comune proclamata l‟1 e il 2 maggio 1992, in seguito alla riunione informale dei ministri degli Affari esteri a Guimare. Con essa, la Comunità si esprimeva disposta a riconoscere questo Stato quale
269 Elizabeth Pond, Endgame in the Balkans: Regime Change, European Style, Washington D.C: Brookings
Institutions, 2006, pp. 125-128.
270
James A. Baker III e Thomas M. Defrank, The politics of Diplomacy, New York: G.P. Putnam's Sons,1995, pp. 639-642.
271 Peter W. Galbraith (a cura di), The United States and Croatia, United States of Amerika:Departament
87 Stato sovrano e indipendente, all‟interno dei suoi confini esistenti e sotto un nome che poteva essere accettato da tutte le parti interessate.272 L‟11 dicembre 1992, il Consiglio di Sicurezza autorizzò il Segretario Generale di dare l‟avvio ad una presenza militare dell‟UNPROFOR nel territorio macedone al fine iniziale di scoraggiare il movimento della popolazione verso i territori delle rispettive maggioranze etniche riconosciute.273 Una prima soluzione si sarebbe successivamente trovata in seno alle Nazioni Unite, dove la Macedonia fu ammessa a larga maggioranza come membro di pieno diritto l‟8 aprile 1993, con il nome di Ex Repubblica jugoslava di Macedonia (Former Yugoslav Republic of Macedonia, FYROM), tramite la risoluzione 817.274 La presenza dell‟UNPROFOR ed il riconoscimento della Repubblica da parte delle Nazioni Unite, contribuì notevolmente nell‟alleviamento della tensione proveniente dall‟esterno.275
Dopo di questo, la questione passò nelle mani di Cyrus Vance e Lord Owen, i quali si impegnarono personalmente nei negoziati fra la parte greca e quella macedone, nell‟ambito della Conferenza Internazionale sulla Ex-Jugoslavia. Il lavoro continuò sulla base del parere favorevole per il riconoscimento di questo stato da parte della Commissione Badinter, sull‟opinione No. 6 espressa da parte della Comunità europea e sul draft - trattato per le frontiere esistenti, elaborato da Sir Robin O‟Neill, l‟inviato del presidente in carica della Comunità Europea.276 Le trattative intraprese da Cyrus Vance principalmente con il presidente Gligorov ed il primo ministro greco Mitsotakis, durarono lungo tutto il 1993.277 La pretesa principale della parte greca era quella di non
272 Boll. CE 5-1992, punto 1.3.2. dichiarazione comune sulla ex-Repubblica Jugoslava di Macedonia e
stata resa pubblica in data 4 maggio, a Lisbona e a Bruxelles, in seguito alla riunione informale dei ministri degli Affari esteri a Guimaraes tenutasi I‟ 1 e il 2 maggio.
273
Principalmente quella albanese e macedone, ma anche dalle provenienze esterne, quella da parte serbo- montenegrina, come si evince anche dal Rapporto indirizzato al Consiglio di Sicurezza da parte del Segretario Generale in Delegation of the Commission of the European Communities to the United Nations, The Secretary-General‘s report on the Implementation of Resolution 705 ( 1992 ) concerning the
Establishment of the UN‘s presence in Macedonia, New York, 22 July, 1993. AV-26. Archivio
dell‟Unione Europea di Firenze.
274 Delegation of the Commission of the European Communities to the United Nations, Greece Versus
Macedonia, New York , 1 June 1993, Report prepared by the UN Secretariat to the Security Council, 14
May 1993, Draft proposes by Cyrus Vance and Lord Owen, 14 May 1993. Fondo AV-20. Archivio
dell‟Unione Europea di Firenze.
275 Delegation of the Commission of the European Communities to the United Nations, Report on
UNPROFOR in FYR Macedonia, New York, 22 July, 1993. Fondo AV-26. Archivio dell‟Unione Europea
di Firenze.
276Delegation of the Commission of the European Communities to the United Nations, Greece Versus
Macedonia, New York , 1 June 1993, Report prepared by the UN Secretariat to the Security Council, 14
May 1993, Draft proposes by Cyrus Vance and Lord Owen, 14 May 1993. Fondo AV-20. Archivio
dell‟Unione Europea di Firenze.
277Il 13 aprile, Vance Owen iniziò una serie di incontri paralleli con le parti. Un calendario molto
dettagliatosi trova in Delegation of the Commission of the European Communities to the United Nations. FYROMversus Greece. New York , 3 June 1994. Fondo AV-26. Archivio dell‟Unione Europea di
88 poter tollerare il fatto che il nome Macedonia fosse usato in nessun contesto, incluso quello internazionale, e se questo fosse stato inevitabile, chiedeva di usare il termine “slavo macedonia”. La parte macedone pretendeva di poter usare il termine “Repubblica di Macedonia” per la propria costituzione, al di fuori del contesto internazionale. Vance e Owen proponevano il termine “La Repubblica della Nova Makedonija”278
. Fu proposto un draft di trattato che confermava le frontiere esistenti e stabiliva le misure necessarie per la costruzione di buon vicinato fra i due paesi.279 Tale trattato non fu mai firmato dalle parti, ma fornì la base per i negoziati che seguirono. Il draft prevedeva la soluzione del conflitto tramite un processo di un doppio livello; nel primo livello si doveva raggiungere un accordo fra le parti su alcune questioni limitate come quella delle frontiere, quella dell‟interpretazione della Costituzione della FYROM, , quella della propaganda e delle attività ostili e quella delle “contromisure” adottate dalla Grecia. Le questioni rimanenti sarebbero spettate alla seconda fase.280 Il 15 dicembre 1993, l‟Unione Europea, nonostante le proteste greche, riconobbe l‟indipendenza della Macedonia281, mentre il nuovo stato era stato ammesso come membro delle Nazioni Unite ad aprile 1993, sotto il nome di Former Yougoslav Repubblic of Macedonia (FYROM).
Firenze.
278 Delegation of the Commission of the European Communities to the United Nations, Greece Versus
Macedonia, New York , 1 June 1993, Report prepared by the UN Secretariat to the Security Council, 14
May 1993, Draft proposes by Cyrus Vance and Lord Owen, 14 May 1993. Fondo AV-20. Archivio
dell‟Unione Europea di Firenze.
279 ibidem 280
Delegation of the Commission of the European Communities to the United Nations. Report of the
Secretary General Pursuant to Security council Resolution 845 (1993). New York , 27 May 1994. Fondo
AV-26. Archivio dell‟Unione Europea di Firenze.
281
89
Le controversie con la Grecia
Nel 1994, la Grecia riprese una serie di contromisure verso la FYROM, partendo da quelle a carattere economico e continuando con quelle a carattere politico, le quali meritarono anche la condanna pubblica da parte della Corte Europea di Giustizia.282 Una risoluzione del Parlamento Europeo esprime al meglio i rapporti intercorrenti fra la FYROM e la Grecia. Il Parlamento deplorava che il governo greco aveva adottato misure commerciali restrittive nei confronti della FYROM e invitava il governo greco a rivedere tale decisione. Inoltre, il parlamento chiedeva ai governi della Grecia e della FYROM a riprendere i negoziati sotto l‟egida delle Nazioni Unite e, ove lo ritenevano opportuno, con l‟assistenza dell‟Unione europea. Il Parlamento riteneva che il cambio della bandiera della ex Repubblica jugoslava di Macedonia e la modifica di alcuni articoli della costituzione di tali paesi potrebbero favorire il miglioramento della situazione.283 Il draft elaborato da Cyrus Vance nel 1993 sembrava essersi bloccato proprio nella questione delle “contromisure” intraprese dalla parte greca.
Il 31 marzo 1994, il Consiglio di Sicurezza adottò la risoluzione 908 con la quale prolungava il mandato dell‟UNPROFOR fino al 30 settembre 1994.284
Dopo di questo, il Segretario Generale ammise in una sua lettera inviata al Presidente del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite che la FYROM non intendeva riprendere i negoziati se la Grecia non avesse tolto tutte le misure annunciate dal primo ministro Papandreu il 16 febbraio 1994, stando alle parole pronunciate dal ministro degli esteri macedone Crvenkovski. Il Segretario Generale si diceva sfiduciato nei confronti della possibilità di Cyrus Vance di continuare la propria mediazione fra le parti, in quelle circostanze.285
282 Delegation of the Commission of the European Communities to the United Nations. FYROM versus
Greece. New York , 3 June 1994. Fondo AV-26. Archivio dell‟Unione Europea di Firenze.
283 Boll. UE 3-1994, punto 1.3.58. Risoluzione del Parlamento europeo sulla ex Repubblica Jugoslava di
Macedonia. Adozione da parte del Parlamento europeo in data 10 marzo.
284
Delegation of the Commission of the European Communities to the United Nations. Security Council
Resolution on UNPROFOR. Extension Of the Mandate. New York, 4 April 1994. Security Council of
United Nations. Resolution 908( adopted by Security Council on 31 March 1994). Fondo AV. 26. Archivio dell‟Unione Europea di Firenze.
285
Delegation of the Commission of the European Communities to the United Nations. The UNSG on
FROM- Greek Relations. New York, 5 April 1994. Security Council of United Nations. Letter Dated 31 March 1994 From the Secretary - General Addressed to the President of the Security Council. 1 April
90 Nel 1995, fu Holbrooke a dover prendere in mano la soluzione del contenzioso fra la Macedonia e la Grecia.286 Egli riuscì a metà settembre dello stesso anno a convincere i governanti di Atene e Skopje e firmare un accordo con cui si facevano mutue concessioni: Kiro Gligorov, il presidente macedone, accettò di cambiare la bandiera del suo paese, rinunciando al sole a 16 raggi di Vergina raffigurato sul sarcofago di Filippo il Macedone, e di ritoccare in alcuni punti la costituzione, senza però cambiare il nome dello stato; in cambio, il primo ministro greco Papandreu, rinunciò all‟embargo economico proclamato un anno e mezzo prima, la quale aveva danneggiato l‟economia dei due paesi.287
I rapporti fra i due paesi ebbero un certo miglioramento che, però, non continuò a lungo.
286
Richard Holbrooke, To End a War, New York:Random House,1998 pp. 121-129.
287 Paul C. Szasz, Greece-The Former Yugoslav Republic of Macedonia: Interim Accord and
Memorandum on Practical Measures Related to the Interim Accord, Nota introduttiva, in “International
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Capitolo 3