Il confronto con la programmazione 2000-

Nel periodo 2000-2006 la programmazione italiana degli interventi per l’agricoltura e lo sviluppo rurale è stata disciplinata dal Regolamento 1257/99, sul sostegno allo sviluppo rurale, nonché dal Regolamento 1260/99, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali.

La programmazione, avvenuta su base regionale, è caratterizzata da sostanziali differenze tra le Regioni del Centro-Nord e quelle in Obiettivo 1 (fig. II.3), poiché il finanziamento degli interventi di sviluppo rurale avviene sia attraverso la sezione Orientamento sia attraverso la sezione Garanzia del FEOGA. Il finanzia- mento da parte dell’una o dell’altra sezione dipende dalla localizzazione di un’area e dalla natura dell’in- tervento.

Figura II.3 - Il sistema di programmazione dello sviluppo rurale nel 2000-2006

Le differenze che si riscontrano nei due livelli di programmazione si riflettono in modo sostanziale anche sulla natura e composizione degli obiettivi strategici dei programmi. Nelle Regioni Obiettivo 1, infatti, il Qua- dro Comunitario di Sostegno (QCS) ha rappresentato la cornice strategica all’interno della quale si sono in- serite le opzioni della politica di sviluppo rurale. In questo senso, nelle Regioni Obiettivo 1 viene anticipato

Regioni del Centro Nord

14 Piani di Sviluppo Rurale - Feoga G

(comprendono tutte le misure previste nel Regolamento)

14 Programmi Leader Regionali - Feoga O 14 Complementi di programmazione

7 Piani di Sviluppo Rurale - Feoga G

(comprendono le ex misure di accompagnamento e le indennità compensative)

7 Programmi Leader Regionali - Feoga O

1 Programma Rete Leader Nazionale - Feoga O

7 Complementi di programmazione

Regioni Obiettivo 1

1 QCS (FESR, FSE, SFOP e FEOGA O)

7 Programmi Operativi Regionali - Feoga O

(comprendono solo le misure strutturali)

l’approccio strategico alla programmazione fortemente voluto nella fase 2007-13. Quindi, la presenza del QCS, che individuava le linee prioritarie di intervento anche con riferimento agli interventi per l’agricoltura e lo sviluppo rurale, ha favorito la loro concentrazione intorno a determinati obiettivi. Il ruolo di indirizzo del QCS è stato ancora più chiaro in fase di riprogrammazione di metà percorso, quando tutti i POR (Piani Ope- rativi Regionali) hanno recepito l’indicazione di rafforzare e prestare più attenzione alle misure rivolte allo sviluppo delle aree rurali.

L’esperienza del QCS risulta, pertanto, molto positiva con riferimento al metodo di lavoro. Il QCS ha pro- mosso, infatti, un approccio comune con cui affrontare sia aspetti relativi alla programmazione (ad esempio la progettazione integrata o la Rete ecologica) sia aspetti relativi alla gestione (ad esempio controlli, moni- toraggio, valutazione).

Nella programmazione dei PSR, invece, è mancato un documento formale di indirizzo strategico nazionale. È utile ricordare, tuttavia, che la redazione di un documento di Linee guida21_{ha favorito un buon livello di}

unitarietà nella definizione iniziale delle strategie, pur non esercitando alcun vincolo stringente sulle scelte di programmazione regionale. Tale documento, a differenza del QCS, non ha favorito il mantenimento di un approccio comune nel corso dell’attuazione.

Nella passata programmazione le risorse comunitarie destinate ai programmi di sviluppo rurale ammontavano a 7.8 miliardi di euro (di 4.5 stanziati con la sezione Garanzia e 3.3 con la sezione Orientamento del FEOGA22_).

Gli interventi a favore della competitività

Con riferimento agli interventi finalizzati a migliorare la competitività del settore agro-alimentare emergo- no alcuni elementi di riflessione.

In primo luogo, anche nella programmazione 2000-06, esistono delle differenze in termini di assegnazione delle risorse all’interno dell’Asse I. Inoltre, nel corso dell’attuazione la spesa si è maggiormente orientata al rafforzamento del capitale umano rispetto a quanto preventivato.

L’analisi condotta nelle valutazioni ex-ante di accompagnamento ai Programmi di Sviluppo Rurale 2007-13, prevede una specifica sezione destinata ad approfondire gli insegnamenti della programmazione 2000-06. Dalla loro lettura emerge un quadro piuttosto controverso, in particolare per gli investimenti destinati al rafforzamento della competitività che risultano molto tradizionali, principalmente orientati a migliorare le do- tazioni aziendali in termini di macchinari, attrezzature, investimenti fisici. In questo contesto la natura degli investimenti risulta essere per lo più “conservativa”, finalizzata a mantenere il tessuto produttivo, con pochi effetti in termini di efficienza del sistema nel suo complesso. In molti casi le valutazioni riscontrano dei mi- glioramenti in termini di posizioni reddituali e in qualche sporadico caso di rafforzamento occupazionale; tuttavia non vengono messi in evidenza reali processi di razionalizzazione produttiva.

21 Il documento “La programmazione del Piano di sviluppo rurale nelle Regioni fuori obiettivo 1” venne elaborato dal Mipaaf su mandato della Conferenza Stato-Regioni (23 giugno 1999).

Figura II.4 - Quota di risorse programmate e spese in favore della rafforzamento della competitività per Regione

Le motivazioni che sottendono questi risultati sono da ricondurre a una carenza in diversi campi:

a) la difficoltà a integrare/concentrare gli interventi in una logica di filiera, in particolare per la difficoltà di collegare i diversi strumenti disponibili o l’assenza di una visione unitaria. Tutto ciò comporta, come emerge chiaramente nei rapporti di valutazione, il consolidamento di canali di commercializzazione, senza alcuna modifica delle condizioni di partenza;

b) collegato al primo punto, il tema della qualità viene affrontato in maniera sporadica e senza un ap- proccio di sistema. Il miglioramento qualitativo dei prodotti diviene, di fatto, un effetto esterno indiret- to, legato principalmente alle produzioni biologiche, più che l’espressione di un obiettivo specifico; c) infine, le differenze territoriali interne non sembrano ispirare strumenti diversificati. A parte i premi

erogati in alcune aree specifiche, come da normativa, al riequilibrio degli assetti territoriali non viene assegnata priorità o non si mettono a punto sistemi premiali ad hoc.

Le considerazioni svolte nelle valutazioni ex-ante, che comunque presentano risultati differenti nelle diver- se realtà regionali, hanno di fatto trovato una loro risposta nella programmazione 2007-13. Come si è visto in precedenza, infatti, l’inserimento di un approccio strategico alla programmazione affronta proprio le pro- blematiche riscontrate e tenta di declinarle anche con idonei strumenti attuativi. Da questo punto di vista le innovazioni introdotte con la programmazione 2007-13 sembrano andare oltre le enunciazioni di principio, sperimentando soluzioni gestionali che permettano di affrontare il tema del rafforzamento della competiti- vità del sistema agro-alimentare in chiave unitaria.

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