Controllo burocratico e controllo manageriale: differenze e complementarietà

Il controllo burocratico consiste nell’espressione di giudizio su un dato comportamento rispetto ad una ben preciso e individuato precetto, ovvero può essere inteso «come insieme di meccanismi tesi a garantire la funzionalità e la rettitudine dell’apparato amministrativo» (Borgonovi, 2005, p. 352). Come si può dedurre l’oggetto del controllo in questione è la verifica del rispetto formale di sequenze, quale necessaria condizione di efficacia giuridica dell’atto, a dimostrazione che l’attività amministrativa non si sovrappone alle scelte del vertice, bensì si identifica come mezzo per conseguire le politiche e i programmi pubblici secondo (e senza fuoriuscire da) l’iter procedurale formalizzato dall’organo politico. Quindi la correttezza dell’azione amministrativa la si misura in funzione di quanto questa resta confinata all’interno di ciò che è stato espressamente previsto; allo stesso tempo questo comporta che non venga promossa nessuna innovazione, né sia lasciata libertà all’iniziativa dei singoli e alla creatività nella ricerca di soluzioni ai problemi che possono emergere.

L’elevata e prolungata considerazione che è stata riservata a tale forma di controllo, in generale in tutto il settore pubblico, ha avuto un suo importante riflesso sul sistema amministrativo in Italia in quanto si è rafforzata ed è divenuta predominante la cultura giuridico-amministrativa. L’esaltazione degli aspetti procedurali ha così concorso, in primo luogo, a provocare un costo per i cittadini in termini di lunghi tempi procedurali e per i contribuenti in termini di spesa per l’apparato infrastrutturale necessario e, in secondo luogo, a delineare lo sviluppo nelle figure organizzative dotate di maggiore professionalità di capacità di garanzia del più regolare svolgimento e di competenze prettamente giuridiche (Dente, 1999, p. 11).

A questo genere di controllo sono riconducibili le svariate verifiche di legittimità in essere nell’ente locale ai quali era sottoposto ogni atto sia in fase istruttoria, sia in fase integrativa dell’efficacia da organi interni (come ad esempio la verifica delle ragionerie sui provvedimenti di spesa) e da organi esterni (quali ad esempio la Corte dei Conti, il Commissario di Governo, i Comitati Regionali di Controllo).

Se, come si afferma (Borgonovi, 2005; Garlatti e Pezzani, 2000), il controllo burocratico nasce e si sviluppa all’epoca della formazione delle prime democrazie europee, in un contesto sicuramente stabile e poco complesso, altresì la sua funzionalità ha iniziato a scadere con il passare del tempo e specialmente con l’emergere di una insostenibilità della spesa pubblica. E questo è uno di quegli aspetti che traspare proprio negli anni in cui inizia a “soffiare il vento” del New Public Management, anni in cui anche le autorità di governo italiane si rendono conto che l’attenzione sui singoli atti comincia a non costituire più il centro dell’attività pubblica.

A questo punto possiamo parlare di quello che dalla dottrina aziendalistica viene definito controllo manageriale, ovvero il «meccanismo operativo preordinato a rendere efficiente ed efficace il funzionamento di strutture organizzative complesse» (Borgonovi, 2005, p. 355). Questo nuovo modo di vedere l’attività di controllo, ben diverso dal precedente, ha il pregio di focalizzare il comportamento del personale dirigente e dei collaboratori verso l’efficiente impiego delle risorse e al contempo di indirizzarlo al perseguimento degli obiettivi definiti in sede politica.

L’effetto che ci si attende per l’introduzione di questa forma di controllo, che più ci preme sottolineare, interessa il ruolo, le competenze e le capacità richieste alle risorse umane poste ai vertici dirigenziali, che da burocrati divengono i manager della cosa pubblica ai quali, da allora, si richiede espressamente di prendere decisioni, anche se non formalmente corrette, purché si faccia qualcosa di economicamente razionale e di assumersi la relativa responsabilità, senza semplicemente attenersi all’esecuzione di delibere altrui.

Senza questo passo fondamentale di alleggerimento burocratico e di cambiamento radicale dei compiti della dirigenza il rapporto, fra i due principali gruppi di soggetti dell’ente locale (politici e dirigenti), non sarebbe mai potuto evolvere in senso collaborativo, benché volto a mantenere una distinzione delle funzioni che sia complementare. Adesso, infatti, la componente politica dell’ente definisce gli obiettivi da perseguire e li attribuisce, congiuntamente alle risorse finanziarie, alla componente manageriale dell’organizzazione, nonché verifica attraverso il sistema dei controlli interni e con il supporto degli organi di staff il raggiungimento degli stessi, senza peraltro che vi siano opportunità per il politico di invadere l’area di competenza dei tecnici ed a questi ultimi di sostituirsi al politico nell’individuazione degli obiettivi di carattere generale.

Le considerazioni appena formulate ci portano a dire che il controllo appartenente alla cultura dell’adempimento burocratico, alla luce delle trasformazioni inerenti le modalità di operare della pubblica amministrazione e le caratteristiche del contesto in cui essa agisce, non può rappresentare la forma principale di controllo, benché le sue finalità di garanzia e trasparenza siano tutt’oggi valide per una componente dell’attività amministrativa (Garlatti e

Pezzani, 2000, p. 42), e purché il “vecchio” controllo di legittimità riacquisti valore all’interno di un’ottica di risultato.

Nel quadro complessivo delle riforme sul sistema dei controlli delle pubbliche amministrazioni si assiste ad una diminuzione del peso di quei controlli detti “formali” in favore di quelli “economici”, i quali tuttavia si affiancano a primi allo scopo di rafforzare una direzione per obiettivi.

Tabella 1.2 Confronto delle caratteristiche del controllo burocratico con quello manageriale

Controllo burocratico Caratteristiche Controllo manageriale

Verifica della correttezza dell’atto amministrativo rispetto alla norma

Oggetto del controllo

Indirizzare i comportamenti individuali e di gruppo al perseguimento degli obiettivi programmati Controllo di verifica, ispettivo, di

vigilanza, di riscontro formale, di giudizio anche punitivo

Come viene inteso/visto

Controllo di guida, di governo, di indirizzo dell’attività decisionale I soggetti sviluppano competenze tese al

rispetto delle formalità. Privilegiati sono coloro particolarmente bravi nella conoscenza e nell’applicazione delle norme

Effetti sul comportamento

organizzativo

I soggetti vengono responsabilizzati al perseguimento delle finalità che l’ente si è posto. Sono premiati coloro che manifestano capacità di apprendimento e di miglioramento

Esterno Organo garante del

controllo Interno

Preventivo e consuntivo Tempistiche In itinere e consuntivo

Ambiente stabile e cultura burocratica Ambiente e cultura di

riferimento

Ambiente dinamico e cultura manageriale