Il Piano della performance e la Relazione sulla performance

L’introduzione di un ciclo di gestione delle performance all’interno delle amministrazioni pubbliche italiane, secondo l’art. 10 del D.Lgs. n. 150/09, deve essere accompagnata dall’adozione di un Piano della performance e di una Relazione sulla performance, pena il divieti di erogare i compensi monetari variabili alla dirigenza che non si è sufficientemente adoperata e di procedere con l’assunzione di personale. Il Piano e, in modo speculare, la Relazione contengono i tre fondamentali elementi (obiettivi, indicatori e target) del sistema di misurazione e valutazione delle performance appena descritti nel precedente paragrafo.

Questi due nuovi documenti sono diretti ad «assicurare la qualità, comprensibilità ed attendibilità dei documenti di rappresentazione della performance» (comma 1, art. 10), ovvero in concreto a consentire la possibilità per il maggior numero di individui (non solo interni all’ente) di conoscere, capire e apprezzare nel migliore dei modi le performance che un’organizzazione si è sentita in dovere di raggiungere. Per mezzo della redazione del Piano e

della Relazione conforme alle indicazioni della CIVIT e possibilmente arricchita di ulteriori aspetti interessanti, anche guardando alla documentazione similmente adottata nelle innumerevoli esperienze internazionali, la rappresentazione delle finalità strategiche e dei risultati effettivi rispetterà i requisiti metodologici fondamentali per la buona riuscita del sistema di performance management, renderà esplicite a chiunque le performance che l’amministrazione, le unità organizzative e i capi servizio o ufficio si attendono di ottenere ed hanno effettivamente conseguito, consentirà la verificabilità delle procedure seguite e delle risultanze accertate (CIVIT, n. 112/2010, pp. 3-4). Nel rispetto dei principali istituti enfatizzati dalla riforma Brunetta e delle finalità appena descritta, Piano e Relazione sono dunque degli strumenti pensati e progettati in primo luogo per fornire una visione completa e trasparente di quello che accade all’interno dell’amministrazione alla cittadinanza ed ai vari stakeholder dell’ente e, soltanto in un secondo tempo, di utilità interna (79).

Coerentemente con le disposizioni di legge, Ruffini et al. (2010, p. 91) assegnano al Piano delle performance (e alla Relazione) «il ruolo di documento di gestione e integrazione tra la dimensione di indirizzo politico e la dimensione gestionale della dirigenza», riconoscendone l’appartenenza all’insieme dei documenti di pianificazione strategica, di programmazione economico-finanziaria e di controllo. Per le amministrazioni centrali, perciò, alla documentazione di bilancio preesistente finisce con l’aggiungersene dell’altra che, seppur richiamando in parte i contenuti di quest’ultima, è tesa a completare il quadro informativo strettamente funzionale ad un efficiente ed un efficace gestione; per gli enti locali, invece, la questione si fa un po’ più complicata. Le amministrazioni territoriali, come vedremo nel prossimo capitolo, adottano già una documentazione che permette loro di assegnare obiettivi ai vertici dirigenziali ed a cascata sull’intera struttura organizzativa, nonché di individuare indicatori e relativi target di riferimento; per tale motivo in questo caso sarà necessario svolgere un’attenta analisi dell’apparato informativo esistente e ripensare all’intero documentazione in coerenza con quanto disposto dal legislatore nel 2009. Ad ogni modo, mentre la predisposizione del Piano viene ad essere intesa come il momento dal quale ha inizio il ciclo di gestione delle

performance, la Relazione rappresenta il documento a chiusura dell’intero ciclo.

Entrambi i documenti in questione devono essere redatti annualmente e, rispettivamente, entro il 31 gennaio, il primo, ed entro il 30 giugno, il secondo. Tuttavia all’interno del Piano le previsioni abbracciano un arco temporale coincidente con un triennio, rendendolo di fatto un

(79) Questa visione viene d'altronde confermata dalle previsioni ai commi 6 e 8 dell’art. 11, D.Lgs. 150/09, che prescrivono l’obbligo di pubblicazione sul sito istituzionale della documentazione approvata e di una loro quanto più ampia diffusione «alle associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore qualificato».

documento di programmazione pluriennale con aggiornamento dei contenuti di anno in anno in base alla tecnica dello scorrimento (80).

L’art. 10 del decreto Brunetta disciplina solo in parte l’aspetto e le particolarità della documentazione in questione, prevedendone il contenuto minimo che deve obbligatoriamente includere; ad entrare nel dettaglio delle fasi da seguire ai fini della predisposizione dei documenti, della struttura attraverso i quali essi possono essere articolati e degli elementi in essi contenuti ci ha pensato, invece, la Commissione con diverse delibere emanate a partire dal 2010.

All’esatta e minuziosa definizione dei contenuti del Piano si deve giungere, secondo le indicazioni della CIVIT (n. 112/2010, p. 10), in seguito all’avvicendarsi delle seguenti cinque fasi logiche:

a. «definizione dell’identità dell’organizzazione; b. analisi del contesto esterno ed interno;

c. definizione degli obiettivi strategici e delle strategie; d. definizione degli obiettivi operative dei piani operativi; e. comunicazione del Piano all’interno e all’esterno».

Ciascuna di queste fasi appartenenti al processo che ha come risultato la compilazione del nuovo documento di programmazione è in particolar modo rilevante e meritevole d’attenzione. Nella redazione del Piano, perciò, ogni amministrazione è tenuta a seguire un percorso ben delineato e composto da analisi da svolgere, fattori sui quali indagare, aspetti da definire, soggetti da coinvolgere e tempistiche da rispettare.

Come raffigurato nella fig. 2.5, la prima e la seconda sezione rappresentano in sostanza la sintesi di quanto verrà analiticamente esposto nel prosieguo del Piano e non meritano certo un ulteriore approfondimento. Con la terza sezione, infatti, si entra nel vivo dei contenuti del Piano. Al fine di pervenire alla definizione dell’identità dell’ente pubblico quanto più possibile coerente con le caratteristiche del territorio e con le attese degli stakeholder (81), la Commissione ammette una partecipazione ai momenti di costruzione del documento piuttosto allargata, addirittura con l’intervento di gruppi di persone, rappresentanze e associazioni di

(80) Con il termine scorrimento si intende riconoscere quella tecnica di redazione che prevede lo slittamento delle previsioni col trascorre del tempo e la definizione di nuove ipotesi attinenti all’esercizio precedentemente non compreso nel documento.

(81) Accertata la centralità dei bisogni espressi dalla collettività presente sul territorio di riferimento dell’ente, l’individuazione del gruppo di portatori di interessi variamente influenzati dagli effetti dell’operato amministrativo risulta essere tanto importante quanto fondamentale per la stesura del Piano (e di concerto della Relazione). Come la Commissione (n. 112/2010, p. 15) ci tiene a precisare, ogni amministrazione deve provvedere di proprio conto a selezionare fra le possibili classi di soggetti quelle che, nello specifico, rivestono un ruolo di interesse per essa.

vario genere attraverso incontri pensati per l’occasione (82). Mandato istituzionale, missione e finalità strategiche devono essere di conseguenza profondamente differenti da organizzazione ad organizzazione; d’altronde la specificità con la quale questi aspetti vengono identificati rende coordinata ed efficace l’azione amministrativa.

Figura 2.5 Struttura basilare del Piano e della Relazione

PIANO DELLA PERFORMANCE RELAZIONE SULLA PERFORMANCE

1. Presentazione del Piano e indice

2. Sintesi delle informazioni di interesse per i cittadini e gli stakeholder esterni

2.1 Chi siamo 2.2 Cosa facciamo 2.3 Come operiamo 3. Identità

3.1 L’amministrazione “in cifre” 3.2 Mandato istituzionale e Missione 3.3 Albero della performance

4. Analisi del contesto

4.1 Analisi del contesto esterno 4.2 Analisi del contesto interno 5. Obiettivi strategici

6. Dagli obiettivi strategici agli obiettivi operativi 6.1 Obiettivi assegnati al personale dirigenziale 7. Il processo seguito e le azioni di miglioramento del Ciclo di gestione delle performance

7.1 Fasi, soggetti e tempi del processo di redazione del Piano

7.2 Coerenza con la programmazione economico-finanziaria e di bilancio 7.3 Azioni per il miglioramento del Ciclo di gestione delle performance

8. Allegati tecnici

1. Presentazione della Relazione e indice 2. Sintesi delle informazioni di interesse per i cittadini e gli altri stakeholder esterni

2.1. Il contesto esterno di riferimento 2.2. L’amministrazione

2.3. I risultati raggiunti 2.4. Le criticità e le opportunità

3. Obiettivi: risultati raggiunti e scostamenti 3.1. Albero della performance

3.2. Obiettivi strategici 3.3. Obiettivi e piani operativi 3.4. Obiettivi individuali

4. Risorse, efficienza ed economicità 5. Pari opportunità e bilancio di genere 6. Il processo di redazione della Relazione sulla performance

6.1. Fasi, soggetti, tempi e responsabilità 6.2. Punti di forza e di debolezza del ciclo della performance

Fonte: adattamento CIVIT, delibera n. 112/2010, p. 10 e delibera n. 5/2012, p. 5.

Il contenuto del Piano, invece, che più di tutti costituisce una sostanziale novità almeno per il panorama pubblico italiano e rappresenta al tempo stesso uno strumento notevolmente rilevante qualora si tenti di imprimere nell’organizzazione un approccio maggiormente manageriale alla gestione viene denominato albero delle performance. Con questo termine la Commissione (n. 112/2010, p. 13) ha proposto alle amministrazioni di avvalersi di una mappa concettuale in

(82) Nello specifico, la partecipazione di questi ulteriori soggetti durante il processo di elaborazione dei contenuti del Piano «assicura la connessione delle strategie con il territorio di riferimento ed è efficace quando consente di ottenere un quadro rappresentativo dei diversi interessi, dei settori coinvolti e delle caratteristiche degli attori presenti sul territorio» (Ruffini et al., 2010, p. 113). Per tale motivo l’organo di governo e il management pubblico sono obbligati a tener conto delle considerazioni formulate dagli stakeholder chiamati a contribuire attivamente al processo di definizione delle performance dell’ente.

grado di raffigurare l’insieme delle interconnessioni esistenti fra mandato istituzionale, missione, obiettivi strategici ed operativi. Per la precisione, «la mappa dimostra come gli obiettivi ai vari livelli e di diversa natura contribuiscano, all’interno di un disegno strategico complessivo coerente, al mandato istituzionale e alla missione» (CIVIT, n. 112/2010, p. 13). Tramite l’albero delle performance sarà concesso al maggior numero di soggetti, interni ed esterni all’ente, di conoscere sinteticamente gli intenti di fondo e le priorità strategiche dell’amministrazione territoriale nonché di comprenderne l’articolazione dei piani operativi perseguibili dall’intera struttura organizzativa.

Con l’analisi del contesto interno ed esterno, invece, alcune amministrazioni hanno già avuto a che farci. Negli enti locali al passo coi tempi e dove, quindi, l’attività di pianificazione viene abitudinariamente svolta, un quadro della realtà circostante l’amministrazione e una panoramica della dinamicità e delle capacità caratteristiche della propria organizzazione sono campi di indagine che non necessitano di una ulteriore analisi. Lo strumento solitamente citato dalla letteratura in tale ambito e menzionato dalla stessa Commissione consiste nella “SWOT analysis”, ossia l’analisi tesa a ricercare e stabilire quali sono in generale i punti di forza e di debolezza dell’ente e quali inoltre i vincoli da affrontare e le opportunità da cogliere dell’ambiente di riferimento. Nell’ambito del contesto esterno appare ragguardevole analizzare le particolarità attinenti ai fenomeni economici, sociali, ambientali e tecnologici del territorio ove opera l’amministrazione e rinvenire un elenco sufficientemente esaustivo degli stakeholder dell’amministrazione nonché delle loro aspettative qualitative nei confronti dell’offerta di beni e servizi pubblici. Nell’ambito del contesto interno, invece, è molto probabile che si rinvengano all’interno del Piano dati e informazioni qualitative circa la struttura organizzativa, la suddivisione delle responsabilità fra i soggetti titolari di un ruolo di governo e di gestione, le risorse strumentali, finanziarie e umane.

La sesta sezione o, per meglio dire, la procedura attraverso la quale si perviene agli obiettivi strategici e alla loro articolazione in obiettivi operativi agevola l’orientamento complessivo dell’intera organizzazione verso il perseguimento delle performance attese e al continuo miglioramento di quelle future. In concreto, in questa parte del Piano quanto raffigurato con l’albero delle performance viene accuratamente descritto: «la definizione degli obiettivi strategici […] costituisce la traduzione di scelte di medio-lungo periodo delle finalità dell’ente, e permette di definire la base su sui costruire gli obiettivi operativi, realizzati dalla dirigenza» (Ruffini et al., 2010, p. 120). All’interno della medesima sezione, l’esplicita e dettagliata correlazione fra obiettivi strategici e operativi presenta il pregio di consentire alla dirigenza dell’amministrazione di ricondurre continuamente il proprio operato alle intenzionalità di fondo espresse dall’organo di governo; naturalmente per ogni obiettivo devono essere precisati gli

indicatori ad esso correlati, i target programmati, le attività e le tempistiche da rispettare, le risorse disponibili e, soprattutto, l’unità organizzativa pertinente al suo raggiungimento.

L’ultima sezione è destinata a suscitare periodicamente uno spirito critico soprattutto nei soggetti preposti al mantenimento e al rafforzamento del ciclo di gestione della performance; in questa parte del documento, infatti, viene richiesto di evidenziare la presenza delle presumibili “carenze e criticità” appartenenti al ciclo e le maggiori aree interessanti per un suo probabile miglioramento. Non risulta difatti ammissibile che il ciclo di gestione della performance, il processo di elaborazione del Piano e della Relazione e la documentazione stessa siano fin da subito all’altezza del ruolo richiesto loro; ogni amministrazione locale deve essere ben conscia di dover di anno in anno domandarsi se il complesso sistema di performance management adottato sia adeguato oppure se invece non nasconda dei difetti o delle distorsioni da correggere o, ancora, se debba al contrario mutare verso uno stadio evolutivo superiore.

La struttura e la composizione del Piano devono logicamente essere confrontabili con l’articolazione e i contenuti esposti nella Relazione, constato che quest’ultima consiste di fatto nel rendiconto di obiettivi e indicatori prioritariamente programmati. La Relazione include al suo interno, in maniera completamente speculare al Piano, i risultati organizzativamente e individualmente (83) conseguiti nel corso dell’anno precedente a quello della sua redazione, gli scostamenti sopraggiunti e i piani d’azione di conseguenza rettificati. Diversamente dal documento che lo precede (si veda fig. 2.5), la Relazione include altresì il bilancio di genere, ovvero una sorta di rendicontazione attinente alle politiche incentrate sulle pari opportunità sviluppate e perseguite all’interno dell’amministrazione pubblica.

La validazione della Relazione ad opera dell’OIV rappresenta l’atto che, da un lato, attribuisce sostanziale efficacia al documento in essere e, dall’altro, obbliga l’Organismo a compiere una serie di accertamenti diretti ad ottenere concrete conferme in merito alla conformità, veridicità, attendibilità, completezza e comprensibilità dei contenuti della Relazione (CIVIT, n. 6/2012, pp. 4-5).

Sulla base di quanto appena esposto è possibile procedere con l’analisi degli interrogativi che presumibilmente l’amministrazione territoriale si è posto in merito alla documentazione della quale avvalersi al fine di favorire la gestione della performance; l’ente locale a tal riguardo si è domandato:

i due nuovi documenti (descritti nel presente sottoparagrafo) sono da aggiungersi alla documentazione preesistente o rappresentano una duplicazione della strumentazione già

(83) Ebbene i risultati della valutazione delle performance individuali vengono sinteticamente riportati all’interno di questo documento attraverso l’esplicita indicazione del grado di raggiungimento degli obiettivi e del grado di differenziazione dei giudici espressi (CIVIT, n. 5/2012, p. 9).

impiegata nella pianificazione strategica, nella programmazione finanziaria e in quella operativa, nonché nella rendicontazione di fine anno?

e in quest’ultimo caso la strumentazione in uso è sufficientemente adatta a sostituire il Piano e la Relazione o deve essere opportunamente integrata e aggiornata in merito a taluni contenuti?

2.2.4 La profondità della performance: performance organizzativa, di gruppo e