Obiettivi, indicatori e target

All’interno dei sistemi di performance management l’individuazione e la definizione dei risultati che si intendono ottenere e la predisposizione di un insieme correlato di parametri di misurazione rappresentano dei momenti di importanza cruciale per il buon funzionamento del sistema operativo in questione. L’organo politico di governo di un’amministrazione pubblica, nell’attesa di un effettivo miglioramento dei risultati ottenuti e dei comportamenti attuati, deve primariamente far sapere a coloro i quali ricoprono un ruolo di un certo rilievo e godono di una

certa autonomia decisionale all’interno dell’ente quali obiettivi devono essere realizzati e, in secondo luogo, accertarsi del reale livello di perseguimento raggiunto attraverso l’utilizzo di misure capaci di catturare esattamente tutti gli ambiti rilevanti.

L’importanza di questi due aspetti è sottolineata altresì dai contenuti dei provvedimenti normativi del decreto Brunetta. Dall’art. 5 all’art. 9 del suddetto decreto compaiono infatti numerosi riferimenti e richiami a obiettivi e indicatori; in particolar modo gli articoli in questione invece di apparire come delle regole di divieto o d’imposizione sembrano per lo più delle affermazioni estratte da testi di economia aziendale e inerenti principi di carattere generale. Obiettivi, indicatori e relativi target sono elementi fondamentali di un sistema di misurazione e valutazione delle performance e perciò principali oggetti d’analisi del presente sottoparagrafo.

Nello specifico, l’obiettivo consiste in una descrizione sufficientemente analitica delle particolarità che la performance, intesa come il contributo di una singola entità apportato tramite la propria prestazione lavorativa, dovrà necessariamente possedere. L’obiettivo viene altresì visto come il probabile traguardo da raggiungere se si vuole in qualche modo contribuire al successo dell’azienda (o dell’amministrazione pubblica); esso è volto ad esprimere, in termini di servizio reso o di bene offerto all’utente, i risultati o gli effetti benefici che si intendono conseguire. In sostanza, l’obiettivo deve discendere dalle finalità ultime dell’ente locale che la componente politica ha prioritariamente provveduto a determinare al momento del suo insediamento nell’ente. In questo senso, l’obiettivo è paragonabile ad un ponte che collega gli intenti primari di un’amministrazione pubblica e gli indicatori chiave di performance; attraverso l’obiettivo, l’indicatore viene puntualmente correlato al mandato istituzionale e reso coerente con le modalità di produzione ed erogazione per mezzo delle quali l’ente esegue la propria missione aziendale (Ruffini et al., 2010, p. 18).

Escludendo a priori il profitto quale finalità principale di un ente pubblico, la questione in merito alla natura e composizione dei risultati che si vogliono ottenere si complica lievemente. La particolarità dei soggetti giuridici a carattere pubblico di essere organizzazioni non orientate al profitto e dunque non particolarmente interessate all’ammontare del reddito d’esercizio prodotto rende alquanto complessa la ricerca e la descrizione degli obiettivi da perseguire. Comunque questo non esclude in alcun modo che non ve ne siano.

In generale, per un’amministrazione pubblica il principale scopo da perseguire è dato dalla «creazione di valore pubblico in condizioni di economicità» (Fontana e Rossi, 2008, p. 3). Di concerto, la sfida che ambiziosamente ogni anno un ente locale si prepara a dover affrontare consiste, innanzitutto, nel riuscire a soddisfare la collettività di riferimento e, al contempo, nel governare il territorio in maniera quanto più efficace ed efficiente possibile. L’utente del bene o

servizio pubblico e, complementariamente, il cittadino sono in grado di influire con i loro bisogni e le loro aspettative in modo assai determinante sui processi e le attività messe in campo da un’amministrazione. Per quanto riguarda l’economicità, invece, essa «si realizza in un “efficiente” impiego delle scarse risorse disponibili, utilizzate in un’attività di erogazione e/o di produzione, pervenendo a risultati che debbono esprimere la loro “efficacia” nel soddisfare i bisogni che esprimono le esigenze degli individui che costituiscono il punto di riferimento dell’attività aziendale» (Farneti, Mazzara, Savioli, 1996, p. 130). A tal proposito si rende necessario precisare che nelle amministrazioni pubbliche, l’indiscussa assenza di un valore dell’output prodotto, espresso sia in termini monetari (ricavi) che fisici (quantità di beni e servizi), e la ricerca del massimo soddisfacimento degli individui, delle famiglie, delle imprese e di tutte le altre organizzazioni appartenenti al territorio influiscono sulle modalità di determinazione delle due condizioni di razionalità economica, differenziandole dalle modalità solitamente impiegate all’interno del contesto privato.

Gli obiettivi vengono identificati durante la fase denominata di programmazione e forniscono tutti i dettagli utili per il compimento della successiva attività di controllo (77). Quindi, entro i termini secondo i quali l’amministrazione territoriale deve redigere e approvare il bilancio annuale di previsione deve essere conseguentemente prevista la declinazione su base triennale dei futuri risultati da raggiungere ad opera degli organi di indirizzo politico- amministrativo, purché vengano parallelamente sentiti i vertici dirigenziali dell’amministrazione e, a loro volta, i dirigenti d’area o i responsabili delle unità organizzative (art. 5, D.Lgs. 150/09). Nella prassi, ancor prima di procedere con la misurazione, dunque, si rende doveroso da parte della dirigenza pubblica e dei responsabili dei servizi e degli uffici, resi partecipi degli intenti da perseguire, tradurre le finalità in obiettivi concreti: trattasi di un’attività che il personale degli enti locali, come anche quello appartenente ai ministeri o alle aziende a partecipazione pubblica, è abituato ad associare alla predisposizione di un documento di programmazione operativa (PEG o budget). Nonostante siano passati anni dai mutamenti diretti a favorire una maggiore gestione basata sugli obiettivi nella prassi pubblica, si constata troppo spesso come la definizione di un obiettivo avvenga ancora in modo piuttosto confuso e non consenta, perciò, di giungere a degli ottimi risultati aziendali. I provvedimenti normativi contenuti nel decreto legislativo oggetto d’analisi nel presente capitolo possono in tal senso incentivare le amministrazioni territoriali a porre rimedio a eventuali distorsioni del genere, rivedendo e adeguando i propri processi di programmazione economico-finanaziaria.

Inoltre, in maniera alquanto anomala il legislatore ha ritenuto appropriato inserire all’interno del D.Lgs. n. 150/09 delle norme dirette a specificare i requisiti minimi da dover rispettare durante la ricercare di quali obiettivi assegnare. Di conseguenza, anche sulla base delle indicazioni di legge, gli obiettivi di un’amministrazione pubblica dovrebbero essere (Anthony et al., 2005; Fontana e Rossi, 2008; Mechant e Riccaboni, 2001):

rilevanti, ossia decisamente significativi dal punto di vista della capacità di rappresentazione della missione dell’ente, delle politiche e dei programmi da realizzare, delle esigenze socio-economiche da soddisfare;

fissati in modo preciso e specifico, d’altronde l’incertezza in merito ad un obiettivo può creare danni irreparabili all’amministrazione. Per questo è preferibile dedicare il massimo impegno nella loro definizione e rendere quest’ultima priva di qualsiasi ambiguità e imprecisione. Inoltre l’obiettivo deve rientrare nella sfera delle leve d’azione manovrabili dal soggetto in capo al quale è stato posto;

misurabili, ovvero si deve poter capire se si è stati o meno capaci di ottenere i risultati sperati attraverso una grandezza in grado di riassumere il grado di raggiungimento dell’obiettivo;

raggiungibili tenuto conto delle ordinarie doti manageriali possedute dagli individui, delle risorse a disposizione e da assorbire, delle attività o procedure amministrative regolarmente svolte all’interno dell’ente pubblico;

concretamente realizzabili, purché sufficientemente stimolanti. Bisogna prestare particolare attenzione nel non cadere nella ricerca di obiettivi troppo ambiziosi poiché solitamente questi, in quanto al di fuori della portata della maggior parte dei soggetti, difficilmente vengono accettati e ancor più raramente perseguiti;

chiaramente definitivi nel tempo e nello spazio. La tempistica secondo la quale il singolo obiettivo dovrà trovare attuazione è paragonabile essa stessa ad un obiettivo, mentre il riferimento allo spazio è l’elemento di diretto collegamento con il soggetto al quale verranno affidati;

valutabili e confrontabili sia con le amministrazioni italiane che con le amministrazioni pubbliche d’Europa o di tutto il mondo, purché paragonabili.

Al di là delle modalità con cui un obiettivo viene praticamente declinato è importante che esso rispetti i requisiti appena visti; soltanto attraverso il loro scrupoloso rispetto, infatti, il soggetto al quale sono stati assegnati si ritrova col essere agevolato nella comprensione e nell’acquisizione dei risultati che ci si attende effettivamente da lui, nonché nell’essere abbastanza sostenuto durante il loro perseguimento.

Nella prassi, gli obiettivi possono essere classificati in svariati modi (Fontana e Rossi, 2007.a); tuttavia, delle diverse tipologie di obiettivi con le quali l’ente locale può avere a che fare, si sente spesso parlare di:

obiettivi strategici e operativi, quando con i primi si intendono rappresentare gli scopi di fondo dell’amministrazione pubblica, mentre con i secondi si stabiliscono i risultati da ottenere al fine di garantire l’assolvimento dei primi durante lo svolgimento delle attività di

routine;

obiettivi finali e intermedi, per cui i secondi non possono che essere funzionali all’ottenimento dei primi;

obiettivi generali e parziali, qualora i primi vengono assegnati all’ente pubblico nel suo insieme e, invece, i secondo vengono affidati a specifiche aree, a determinati settori o singoli uffici;

obiettivi di medio-lungo termine e di breve termine, distinti dal semplice fatto di abbracciare archi temporali diversi.

Queste differenti declinazioni sono fra loro complementari, potendo gli obiettivi strategici essere le finalità ultime dell’ente descritte in termini generali e orientate al lungo periodo. In aggiunta a queste distinte tipologie, è possibile distinguere ancora gli obiettivi in due grandi classi principalmente richiamate all’interno del decreto legislativo e relativamente assimilabili ai concetti di performance organizzativa o dell’ente pubblico considerato nel suo complesso e di

performance individuale o concernente una precisa area di responsabilità governata e gestita da

un soggetto (art. 8-9, D.Lgs. 150/09), alle quali rispettivamente verranno ricondotte delle misure attinenti ai risultati globali o finali conseguiti dall’amministrazione nella sua globalità e misure analitiche riguardanti determinate aree organizzative e gestionali (Silvi, 1995, pp. 133- 172) (78). Come affermato poco fa’ l’obiettivo deve discendere dagli indirizzi di fondo individuati dall’organo politico di governo e, in concreto, essere coerente con i programmi e i progetti di RPP. Quindi, a seconda delle caratteristiche dei piani d’azione futuri, gli obiettivi potranno incoraggiare il ricorso a soluzioni innovative di offerta di beni e servizi pubblici, ossia a ricercare e sviluppare nuove modalità di produzione o di erogazione o nuovi beni e servizi da offrire, oppure spingere la dirigenza a prendere decisioni volte a migliorare il livelli qualitativi delle prestazioni dei propri collaboratori o, ancora, semplicemente prevedere la realizzazione dell’attività ordinariamente svolto all’interno dell’amministrazione.

Gli obiettivi rappresentano il presupposto a qualsiasi attività di rilevazione, raccolta ed elaborazione dati diretta a fornire un supporto informativo utile per l’operato aziendale. Un

sistema di misurazione dipende ragguardevolmente dalla definizione di quelli che saranno i prossimi fini da realizzare e «l’assenza di indicatori associati ad essi o poco chiari e attinenti» (CIVIT, n. 89/2010, p. 13) rappresenta un errore che in assoluto non ci si può permettere di commettere. Senza uno scopo per il quale misurare non si può identificare alcuna misura e, coerentemente, le metriche sono appropriate in funzione dell’intento per le quali esse vengono impiegate (Behn, 2003, p. 588).

L’indicatore di performance è lo strumento attraverso il quale è possibile disporre di informazioni (CIVIT, n. 89/2010, p. 8) indispensabili nel formulare una valutazione in merito alla quantità e qualità della performance realizzata da un soggetto, un’unità organizzativa e dall’ente nel suo complesso. Gli indicatori sono elementi del sistema di misurazione tanto importanti in fase di programmazione, orientando il management come fari che illuminano il percorso da intraprendere, quanto in fase di controllo, purché idonei nel consentire di esprimere un oggettivo giudizio sui risultati ottenuti. L’indicatore è rappresentato da un valore assoluto, un rapporto, una formula in grado di catturare le dinamiche dell’oggetto del monitoraggio, ovvero la variabile critica che il manager deve essere capace di dominare per mezzo delle leve di potere in suo possesso. Prima di ogni altra cosa un’opportuna valutazione del sistema informativo di appartenenza all’amministrazione pubblica agevola l’identificazione di misure idonee a catturare i diversi aspetti della gestione; in proposito, per poter beneficiare del più ampio spettro di misure utili al fine di accertare il conseguimento o meno della condizione di economicità, l’ente pubblico è tenuto ad adottare un sistema di rilevazione funzionale a tal riguardo, includendo magari sistemi di contabilità economica. Quali parametri in grado di indagare sull'operato dei centri di responsabilità e, in generale, di fornire dati concreti sull’adeguatezza dell’operato dell’amministrazione rilevando sotto i suoi vari aspetti, finanziario, economico e patrimoniale, l’evolversi dei processi produttivi ed erogativi, l'insieme degli indicatori di

performance accresce il sistema informativo a supporto dei processi decisionali. Tuttavia,

accanto alle misure specifiche che ciascuna amministrazione deciderà di adottare andranno inevitabilmente raccolte informazioni integrative ed esplicative che meglio aiutino ad interpretare i risultati. «Gli indicatori servono a delineare “tendenze” e dunque sono segni da leggersi in sistema con gli altri elementi quali-quantitativi di cui si dispone, per meglio chiarire e definire i programmi, per meglio comprendere, ex post, la gestione» (Farneti, 1998, p. 315).

Questo abbondante patrimonio conoscitivo non è destinato a rimanere presidio di pochi e circoscritti soggetti, ma anzi sembra sempre più lambire a vario titolo la maggior parte dei livelli gerarchici della struttura organizzativa.

All’inizio del presente capitolo, nell’affrontare il tema dei sistemi di misurazione delle

studio sviluppatisi intorno alla contrapposizione fra metriche espresse in termini economico- finanziari e metriche non espresse in termini economico-finanziari. Si è anche già detto dei numerosi motivi secondo i quali più che di contrapposizione delle due modalità di espressione sia corretto parlare di complementarietà fra le medesime: le amministrazioni pubbliche, come le imprese private, beneficerebbero maggiormente di un sistema di misure bilanciato, ossia composto, al contempo, di «parametri contabili e non contabili da individuare in relazione alle caratteristiche dell’organismo economico e del contesto operativo affrontato» (Riccaboni, 1999, p. 178). A tal proposito, dunque, nulla ostacola la dirigenza degli enti locali dall’avvalersi di misure quali: l’incidenza della spesa per il personale, il consumo d energia elettrica per istituto scolastico, il numero di accertamenti di evasione dell’IMU effettuati, oppure, la scadenza entro la quale procedere all’approvazione di un atto, il tempo medio di risposta ad una richiesta di concessione edilizia, il numero dei contenziosi aperti nei confronti dell’ente.

Ai fini della corretta progettazione e implementazione del sistema di misurazione, gli indicatori correlati agli obiettivi devono essere (Fontana e Rossi, 2008, pp. 6-7):

sensibili, completi e rilevanti, ossia capaci di rispecchiare l’andamento dell’oggetto di misurazione, non tralasciando nulla al caso, nonché in grado di far emergere i fattori significativi che possono aver condizionato positivamente o negativamente la realizzazione dell’obiettivo;

chiari, affidabili e tempestivi, ovvero non difficili da comprendere per chiunque all’interno dell’amministrazione rivesta un ruolo dirigenziale, corretti dal punto di vista metodologico e, soprattutto, determinabili in tempi brevi e non eccessivamente lunghi al fine di riuscire effettivamente a supportare i processi decisionali nel corso della gestione;

e infine, più di ogni altra cosa, concretamente misurabili. La definizione e l’inclusione all’interno del sistema di una metrica inutilizzabile rappresenta esclusivamente un costo per l’amministrazione che in questo modo non beneficerà di performance migliori.

Si rammenta, inoltre ,quanto più volte rinvenuto all’interno dei testi di studiosi e consulenti, ovvero che l’idea secondo la quale la presenza di un sistema di indicatori particolarmente ricco, di conseguenza, arricchisce di conoscenza il management e il vertice aziendale sia profondamente distorta. Nell’ambito della progettazione del sistema di misurazione delle

performance l’amministrazione locale dovrà infondere nei dirigenti e nei responsabili dei servizi

la consapevolezza che essi devono avvalersi solo e soltanto degli indicatori di performance capaci di guidare in maniera consistente l’attività manageriale e vantaggiosi dal punto di vista del rapporto costi/benefici (Ruffini et al., 2010 p. 22; Riccaboni, 1999. p. 178). È altresì vero, tuttavia, che solamente una minima parte dei soggetti che per la prima volta cercano di

identificare delle misure potranno possedere l’esperienza che gli consente di comprendere «“cosa” è veramente importante misurare e tenere sotto controllo» (Mussari, 2001.a, p. 343).

Ad ogni modo, comunque, il responsabile di un settore, di un’unità organizzativa o di un ufficio, determina la composizione delle metriche delle quali si avvarrà nel corso dell’esercizio e al termine per poter apprezzare il proprio e l’altrui operato soprattutto in base al proprio fabbisogno informativo. Il soggetto decisionale incaricato di perseguire determinati obiettivi per conto dell’amministrazione è tenuto ad occuparsi personalmente di precisare la natura e la tipologia di ciascun parametro di misurazione e, in questo, deve essere naturalmente supportato da una parte del personale particolarmente abile e dotato di competenze al riguardo o da un organismo esterno in grado di fornire interessanti suggerimenti e ammonizioni (la stessa CIVIT o una società di consulenza). Non bisogna inoltre dimenticare che al mutare delle variabili critiche da monitorare il sistema degli indicatori deve essere periodicamente sottoposto a una valutazione ed eventuale revisione (Hinna e Montenduro, 2006, pp. 64-65).

La performance è l’oggetto di analisi che l’indicatore cerca di estrapolare dalle migliaia di informazioni raccolte. La performance in quanto elemento complesso e multidimensionale, come affermato precedentemente, presenta una sua ampiezza che può essere raffigurata dal modello esposto nella precedente fig. 2.2. Il modello in questione si rileva altrettanto utile nel raffigurare cosa avviene concretamente all’interno di un’amministrazione pubblica e conoscere quali «informazioni di performance» possono essere di grande interesse come oggetto di misurazione (Hinna e Montenduro, 2006, p. 34). Le risorse acquisite ed impiegate, le attività di produzione ed erogazione, i beni e i servizi dell’offerta pubblica, gli impatti economici e sociali prodotti nell’immediato e nel lungo termine rappresentano l’oggetto di riferimento di numerose rilevazioni e possono essere impiegate in vari rapporti o formule a seconda del fabbisogno informativo del management pubblico.

In particolare, le risorse umane, le dotazioni strumentali, e le disponibilità finanziarie normalmente impiegate per la produzione ed erogazione di beni e servizi sono dette anche input dell’attività amministrativa. Le risorse possono essere espresse in termini finanziari (ad es. impegno per spese di cancelleria), economici (ad es. ammortamento automezzi della polizia municipale) e fisici (ad es. numero di addetti mensa nelle scuole) e possono essere perciò oggetto di indicatori monetari e non monetari. In special modo, il personale quale risorsa dal peso decisivo e dal ruolo preponderante all’interno dell’amministrazione pubblica risulta essere la risorsa che più frequentemente tende ad essere indagata (Fontana e Rossi, 2008) per mezzo degli indicatori che tendono a rapportarla ad altre voci. A questo genere di misure si aggiungono quelle riferite ai processi, ovvero a quegli insiemi di attività coerentemente connesse fra di loro in quanto armoniosamente rivolte al conseguimento del medesimo obiettivo strategico o

operativo. L’adozione di metriche in merito ai processi fornisce informazioni utili per esprimere una valutazione sullo stato di avanzamento del cambiamento organizzativo di un’amministrazione locale (Hinna e Montenduro, 2006, p. 36) e consentono alla dirigenza di prendere provvedimenti diretti ad evitare sprechi ed apportare modifiche migliorative al loro svolgimento; per esempio, considerando la procedura di rilascio del certificato di nascita, il responsabile dell’unità organizzativa dell’anagrafe di un comune potrebbe accorgersi che il tempo di rilascio potrebbe essere profittevolmente ridotto attraverso l’eliminazione di alcune fasi del processo o apportando loro delle modifiche ed incrementando, in sostanza, i livelli quali-quantitativi del servizio erogato.

Maggiori difficoltà emergono, purtroppo, quando si cerca di misurare i risultati prodotti e gli impatti generati pertinenti agli obiettivi dell’ente locale . In primis, l’output pubblico, ossia il bene o il servizio prodotto, non viene ceduto o prestato dietro pagamento di un corrispettivo in denaro chiamato prezzo; l’assenza di un mercato, quindi, determina la mancanza di riferimenti in merito a quelli che usualmente all’interno delle imprese private vengono indicati come ricavi dell’attività aziendale; per questa particolarità del contesto pubblico è alquanto complicato e raro riuscire ad individuare una misura monetaria che possa ragionevolmente essere assimilata al valore di cessione di un prodotto. In aggiunta, anche la semplice misurazione in termini di quantità fisiche dei risultati ottenuti può essere soggetta ad un limitato utilizzo a causa della differenziazione qualitativa dei risultati prodotti (Hinna e Montenduro, 2006, p. 38; Farneti, Mazzara, Savioli, 1996, pp. 153); per esempio, il servizio di assistenza sociale a domicilio