La profondità della performance: performance organizzativa, di gruppo e individuale

La performance può essere considerata in diversi modi, uno dei quali è rappresentato dall’ambito della sua applicazione o, come alcuni autori sono soliti indicare, in base alla sua profondità (Bouckaert e Halligan, 2008). In particolare, la performance può essere raffigurata in riferimento a tre diversi livelli: a livello di politica o programma, a livello organizzativo, a livello individuale (Monteduro, 2010, pp. 334-336). A modo suo il legislatore ha tenuto conto delle constatazioni teoriche sull’argomento richiamando con il D.Lgs. 150 del 2009 tali ambiti e, nello specifico, stabilendo agli articoli 8 e 9 i contenuti principali della performance organizzativa e individuale (84). I sistema di misurazione e valutazione delle performance adottati dalle amministrazioni centrali e territoriali devono dunque prendere in considerazione entrambi questi ambiti, e quindi sia obiettivi legati ai risultati ottenuti dall’organizzazione in sé che obiettivi riferiti al contributo apportato dal singolo individuo.

Entrando nel dettaglio, le performance possono essere individuate in base all’articolazione delle politiche pubbliche nonché dei programmi e progetti innovativi individuati dall’organo di governo dell’amministrazione pubblica. In questo caso al centro dell’attività di misurazione e del processo di valutazione ci sono le strategie che l’organizzazione è intenzionata ad attuare e gli impatti da esse prodotti (o meno); quel che rileva è misurare il grado di conseguimento degli

outcome al fine di assicurarsi che le decisioni prese dal vertice politico dell’amministrazione

siano efficienti ed efficaci, ovvero consentano di perseguire l’economicità nel medio-lungo periodo. Di concerto, all’art. 8 del decreto Brunetta è stabilito che le amministrazioni pubbliche devono verificare il grado di attuazione di politiche, piani e programmi diretti alla soddisfazione delle esigenze della collettività accertando «il rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli

(84) Dalla lettura dei suddetti articoli è possibile ricondurre al medesimo ambito di misurazione e valutazione le performance riferite alle politiche d’intervento, ai programmi strategici e all’organizzazione.

standard qualitativi e quantitativi definiti, del livello previsto di assorbimento delle risorse». Il

programma strategico (o la politica d’intervento), comunque, presenta la particolarità di riuscire a coinvolgere a vario titolo e in modo piuttosto trasversale svariate unità organizzative dell’amministrazione e, quindi, svariati soggetti.

A livello organizzativo, invece, si identificano obiettivi, indicatori e target che l’amministrazione pubblica nel suo complesso dovrà ottenere in quanto desiderosa di adempiere alla propria missione istituzionale e aziendale; a tal riguardo, quindi, si misura il grado di soddisfazione della collettività, il livello di miglioramento delle relazioni con l’utenza, il numero di novità apportate all’offerta di beni e servizi pubblici, la realizzazione di interventi volti a promuovere le pari opportunità e così via, allo scopo di conoscere quanto e come un’amministrazione si dimostri capace di migliorarsi e di meglio rapportarsi con la cittadinanza. Nell’attuale contesto socio-economico che circonda i moderni sistemi pubblici, l’analisi della

performance organizzativa risponde alla crescente esigenza di trasparenza e conoscenza

espressa dalla società in merito alle modalità di impiego delle risorse prelevate dalla cittadinanza e alla destinazione d’uso ad esse riservata; in poche parole, consiste nell’unico modo grazie al quale si possono rendicontare e giustificare i risultati conseguiti e, più in generale, l’ammontare e la consistenza del valore pubblico apportato (Rebora, 1999, p. 15).

Obiettivi, indicatori e target possono riguardare anche parti d’azienda, ovvero singole componenti organizzative dell’amministrazione (una o più aree, uno o più settori, uno o più servizi). In questo caso, si sente parlare spesso di obiettivi di gruppo (comma 2, art. 9, D.Lgs. 150/09), ossia obiettivi con caratteristiche di trasversalità che a vario modo possono coinvolgere nella propria realizzazione soggetti con esperienze professionali diverse, oppure con doti e abilità simili, appartenenti ad apparati amministrativi differenti o meno.

A livello di singolo individuo, le performance si concretizzano «in una parte quantitativa (grado di raggiungimento degli obiettivi) ed in una parte qualitativa (atteggiamenti, comportamenti)» (Monteduro, 2010, p. 334) in direzione delle quali sono tesi gli sforzi del soggetto incaricato di conseguirle. L’assegnazione di specifici obiettivi al singolo lavoratore comporta l’effettiva responsabilizzazione del personale e il riconoscimento della delega alla dirigenza, ai capi ufficio e a tutti i collaboratori con mansioni organizzative e gestionali; in questo modo l’individuo è direttamente responsabile dell’ottenimento o meno di determinati risultati e sa perfettamente che da questa condizione può dipendere la continuità o meno del proprio rapporto lavorativo. Questo genere di performance non è esclusivamente focalizzata sugli aspetti quantitativi del contributo prestazionale, ma comprende altresì indicazioni attinenti le capacità e le competenze in possesso delle risorse umane.

In sostanza, il sistema di performance management è destinato a sostenere un efficace impiego del personale pubblico e dei gruppi di lavoro per il conseguimento di un’elevata

performance organizzativa dell’amministrazione pubblica, promuovendo principalmente una

condivisa e coerente identificazione degli obiettivi da realizzare ed un conveniente programma di crescita professionale per le persone (Costa e Gianecchini, 2009, p. 361). Con un sistema di questo genere, infatti, l’ottimale gestione delle risorse umane finisce col diventare un elemento critico della strategia perseguita da un’amministrazione.

Come poco fa’ affermato, dalla lettura dei documenti di programmazione e rendicontazione esposti nel precedente sottoparagrafo è possibile rinvenire informazioni concernenti le finalità strategiche e gli scopi di fondo dell’amministrazione, la composizione di obiettivi strategici ed operativi, i livelli di performance attesi e le strutture incaricate di raggiungerli. In aggiunta, all’interno dei medesimi documenti deve essere possibile cogliere la diversa profondità che caratterizza le performance evidenziate; a tal proposito, l’albero delle performance costituisce lo strumento ottimale per ottenere un’opportuna raffigurazione dei diversi livelli e delle relazioni causali intercorrenti fra di essi. La quantificazione del contributo attribuito al singolo individuo e correlato alla performance organizzativa risulta alquanto ardua, sebbene tuttavia permetta di non incappare in situazioni piuttosto paradossali come, per esempio, la contemporanea presenza di parametri che indicano una situazione di dissesto finanziario per l’ente e di metriche che consentono alla dirigenza di ottenere incentivi retributivi connessi a degli ottimi risultati individuali; è ovvio che l’attività dirigenziale di un ente locale dai risultati complessivi scarsamente soddisfacenti influisce abbondantemente sul conseguimento degli stessi e non possa essere valutata positivamente per questo motivo. Diviene alquanto doveroso, perciò, identificare una chiara e precisa correlazione tra l’obiettivo riferito complessivamente all’organizzazione, la performance assegnata all’ufficio ed il risultato atteso dall’individuo, anche se l’esplicazione dei legami intercorrenti purtroppo non appare mai semplice e di immediata rivelazione (Silvi, 1995, p. 135). Come la CIVIT ci tiene a precisare (n. 114/2010, p. 8) «Il processo di declinazione degli obiettivi, sia nel tempo (dagli obiettivi strategici di lungo periodo a quelli operativi di breve periodo), sia dai livelli organizzativi più elevati dell’amministrazione fino alle singole unità organizzative ed agli individui, viene comunemente definito “a cascata” (o cascanding)».

La predisposizione dell’albero delle performance si dimostra un momento importante dell’attività di programmazione per poter identificare le performance e i corrispondenti livelli di profondità e, al contempo, fare in modo che gli obiettivi di carattere operativo assegnati agli individui nel breve discendano coerentemente dagli obiettivi strategici in capo all’ente per un lungo periodo (Ruffini et al., 2011, p. 112). Uno dei requisiti che per legge i sistemi di

performance management adottati dovranno presentare è l’attitudine a verificare ed a favorire la

congruenza fra gli obiettivi assegnati ai singoli e quelli in capo all’intera organizzazione. È alquanto improbabile che un dirigente pubblico sia unicamente responsabilizzato delle conseguenze del proprio operato, essendo altresì di sua responsabilità l’organizzazione e la gestione di un complesso di risorse, non solo strumentali ma anche umane, e dovendo dunque per forza di cose rispondere in aggiunta dei risultati complessivamente prodotti dai collaboratori posti alle sue dipendenze. Inoltre, l’esistenza di obiettivi di gruppo trasversali a più direzioni implica, innanzitutto, la rilevanza del contributo coordinato di molti nella realizzazione di copi comuni e non, invece, l’apporto marginale prestato dal singolo individuo. In concreto, sebbene esistano dei risultati riferiti all’intera amministrazione è ovvio che ad adoperarsi per la loro realizzazione concorrono in vario modo più soggetti ad essa appartenenti, ovvero la

performance di tutta un’organizzazione è strettamente collegabile alla performance di un

individuo. Si può dunque confermare che la performance individuale si compone sia di obiettivi individuali sia di obiettivi collettivi, con un peso (85) e una composizione che può variare a seconda della tipologia di responsabilità, del ruolo ricoperto dalla risorsa umana, nonché dall’orientamento strategico di fondo (fig. 2.6).

Figura 2.6 Esempio di articolazione della performance di un individuo

Fonte: adattamento da Bolzoni M. e De Biaso A., 2004, p. 45.

(85) A tal riguardo Bolzoni M. e De Biaso A. (2004, pp. 43-44), riconoscendo l’essenzialità di individuare un peso per ciascuna delle due componenti, richiamano in particolare due modalità fra loro alternative: la prima che prevede l’attribuzione di pesi in maniera tale che la somma algebrica degli stessi sia pari a 100 (fig. 2.6) e la seconda che prevede, invece, la moltiplicazione delle percentuali di raggiungimento degli obiettivi in modo tale che solo il contemporaneo conseguimento di entrambe le tipologie corrisponda ad una performance positiva.

Unità org. 1 Unità org. 2 Unità org. 3

Obiettivi individuali Obiettivi collettivi Performance Soggetto X

Obiettivi collettivi

70% 30%

60% 40%

Attraverso il cascanding degli obiettivi l’intera struttura organizzativa è in grado di operare secondo un’uniformità d’azione e con armoniosità nei comportamenti adottati garantendo, di conseguenza, la coerenza dell’attività amministrativa posta in essere e riducendo, al contempo, il disallineamento sussistente tra le finalità dell’ente ed i propositi individuali. Il personale dirigente e quello dipendente con mansioni di organizzazione e gestione viene adeguatamente motivato, in primo luogo, al miglioramento degli aspetti sottoposti alla propria sfera d’azione e, in secondo luogo, a fornire un significativo contributo ai risultati ottenuti dall’amministrazione nel suo complesso.

Il processo di declinazione per i vari gradi di profondità ha inizio con l’articolazione delle finalità di fondo dell’amministrazione in piani e programmi strategici e prosegue con il successivo collegamento tra obiettivi ultimi e piani d’azione operativi. Il legame sussistente fra questi due ultimi elementi è fondamentale in quanto fornisce ai soggetti appartenenti all’ente locale una visione di insieme delle performance attese, abbattendo le barriere comunicative e diffondendo una più ampia conoscenza (Bolzoni e De Biaso, 2004, p. 44).

Sussistendo l’obbligo per l’individuo di adempiere contemporaneamente ad obiettivi individuali e collettivi o di gruppo, nell’assegnazione degli stessi si rende necessario prestare attenzione ad alcune particolari questioni (Anthony et al., 2005; Bergamin Barbato, 1992; Brusa, 2000; Merchant e Riccaboni, 2000, Riccaboni, 1999):

è doveroso rammentare che entrambe le tipologie di obiettivi dovranno essere individuate in modo conforme alla struttura organizzativa o, in altre parole, essere assegnate in funzione delle reali leve d’azione a disposizione dell’individuo;

le misure e i target di riferimento individuati in relazione agli obiettivi collettivi devono essere comprese e condivise dal gruppo di individui coinvolti nella loro realizzazione, purché non banali e prive di significatività.

La misurazione della performance consente all’organo di governo di giudicare l’operato della propria dirigenza, verificandone l’attinenza con gli obiettivi di mandato fissati, e di impiegare premi e sanzioni per motivare i soggetti e indirizzare i loro sforzi verso il miglioramento continuo delle performance del complesso organizzativo (Sanger, 2008, p. 71), nonché di incidere sul rinnovo degli incarichi dirigenziali. Delle caratteristiche dell’attività di valutazione della performance individuale se ne parlerà in modo approfondito nel prossimo sottoparagrafo; qui, invece, ci si limita ad esporre alcune considerazioni in merito alle metodologie utilizzate per le prestazioni ottenute complessivamente da un’amministrazione pubblica.

Una tecnica impiegata nella valutazione delle performance a livello organizzativo molto famosa è il benchmarking, ossia un processo attraverso il quale un’amministrazione pubblica

confronta le proprie performance con quelle preferibilmente omogenee nel contenuto e nell’ambito di applicazione di un'altra amministrazione e «considerate di eccellenza o almeno soddisfacenti» (Pavan e Reginato, 2004, p. 97). Il benchmark rappresenta il parametro di raffronto che incentiva l’organizzazione tutta a incrementare la qualità dei servizi offerti, ad individuare modalità nuove nell’affrontare specifiche problematiche, a ricercare pratiche efficienti di produzione ed erogazione, insomma costituisce l’elemento utile per rimediare alla mancanza di competizione di mercato. Naturalmente, condizione basilare per poter procedere con l’impiego di indicatori di performance e relativi target comuni a più amministrazioni locali è che esse deducano le anzidette metriche adottando i medesimi percorsi di rilevazione e determinazione; con tale tecnica minori sono le similitudini e maggiori sono le problematiche: si pensi, per esempio, all’eterogeneità che circonda gli outcome prodotti da una determinata politica di riduzione della disoccupazione giovanile in un certo territorio e che rende di fatto improbabile la confrontabilità dei benefici socio-economici generati sulla collettività di riferimento.

Ad ogni modo la valutazione deve essere svolta, di volta in volta, secondo la modalità ritenuta più opportuna soprattutto considerato che la presenza di numerosi stakeholder comporta l’esistenza di altrettanto numerosi interessi da dover soddisfare e, quindi, di obiettivi da conseguire (Rennie e Di Filippo, 2006, p. 11).

La misurazione della performance organizzativa e la valutazione della stessa, magari mediante la tecnica del benchmarking, consente agli organi di governo di acquisire informazioni sufficienti per riconoscere particolari debolezze dell’organizzazione pubblica e d’intervenire conseguentemente al fine di allineare per quanto possibile i risultati della propria amministrazione a quelli considerati come esemplari, e permette alla cittadinanza di arricchire il proprio bagaglio informativo e formulare un apprezzamento vincolante il voto di fiducia da riconoscere alla componente politica.

Infine, malgrado l’ente locale non sia tenuto per legge ad adeguarsi alle disposizione dell’art. 8 del decreto Brunetta, sarebbe opportuno per questo genere di amministrazioni pubbliche riflettere sui propri sistema di rilevazione e verifica dello stato di attuazione delle politiche e delle strategie attuate e dunque domandarsi:

con l’attuale sistema di monitoraggio siamo in grado di conoscere il grado di realizzazione di politiche e programmi (altrimenti detto controllo strategico)? siamo in grado di sapere se complessivamente l’organizzazione ha ottenuto la performance desiderata oppure si rende necessario integrare il sistema informativo a disposizione al fine di ottenere informazioni utili anche a livello di organizzazione?

la performance individuale è opportunamente collegata alla performance organizzativa? il legame sussistente fra i due ambiti di applicazione è sufficientemente chiaro?