Il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario

Mentre lo Stato ha dunque - attualmente - una competenza esclusiva sul proprio sistema tributario e contabile, sulla perequazione e sull‟armonizzazione dei bilanci pubblici, è riconosciuta alle Regioni una competenza concorrente in tema di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Il che significa, per quanto si è venuti dicendo sin qui, che il 3° comma dell‟art. 117 pone il legislatore regionale nelle condizioni di legiferare, nel rispetto di principi fondamentali di coordinamento posti con legge dello Stato, per coordinare il sistema tributario regionale e locale (dunque ogni Regione ha un proprio sistema di coordinamento).

Tuttavia anticipando un aspetto della trattazione dell‟art. 119, su cui più ampiamente infra, il comma 2 del medesimo attribuisce alle Regioni una potestà legislativa che viene esercitata “in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario", il che significa che è lo Stato l‟autore del coordinamento complessivo del sistema finanziario e tributario.

In tal senso la Corte costituzionale, con la sentenza 37/2004, aveva sancito in modo molto chiaro che “in deroga al principio generale che vale in tutte le altre materie di competenza concorrente, alle Regioni non è consentito, in caso di inerzia dello Stato nell‟adozione dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, di desumere gli stessi principi fondamentali dalla legislazione statale vigente in materia”33. In particolare “ in materia tributaria, lo Stato ha il compito di fissare i principi del coordinamento del sistema tributario (art.

32 S. Gambino, Forma di Stato e federalismo fiscale. Spunti costituzionali e comparatistici. S. Gambino (a cura) Il federalismo fiscale in Europa, Giuffrè, 2014

129 119 comma secondo), da intendere come sistema tributario complessivo (formato da fiscalità statale e sub-centrale), per cui il coordinamento fiscale affidato allo Stato significa coordinamento del sistema tributario statale con i sistemi tributari degli enti sub-centrali. La regione, a sua volta, coordina il sistema tributario regionale e locale, nell‟ambito del coordinamento fissato dallo Stato (art. 117 comma terzo). Nella nostra Costituzione non vi è, come in altre, la ripartizione dei tipi di tributi riservati allo Stato centrale, e dei tipi di tributo riservati agli enti sub-centrali. Non abbiamo una norma come l‟art. 106 della costituzione tedesca. Ciò impone di ritenere che oggetto del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (ex art. 119 secondo comma) è la definizione dei tributi o tipi di tributo che possono far parte del sistema tributario come tributi propri delle Regioni o degli enti sub-regionali. Ciò significa che lo Stato ha il compito di indicare quali oggetti imponibili e quali tipi di tributi sono riservati allo Stato; a quali compartecipano gli enti sub-centrali; quali invece sono i tributi che possono essere oggetto di legislazione regionale. Oggetto del coordinamento fiscale, quindi, è la indicazione precisa del riparto di potestà impositiva”34.

130 4.2. L’articolo 118 (e non solo)

L‟art 11835, che ha costituzionalizzato il principio di sussidiarietà - di derivazione comunitaria -, ha assegnato la titolarità della funzione amministrativa ai Comuni, pur avendo previsto la possibilità di spostarla ad un livello di governo superiore, spazzando via il principio del parallelismo di funzioni tra legislazione e amministrazione, vigente sotto il vecchio testo costituzionale. “Con la riforma costituzionale del 2001 il parallelismo è Stato abbandonato a favore di una distinzione fra criteri di ripartizione della potestà legislativa e criteri di ripartizione delle funzioni amministrative. La competenza legislativa viene infatti attribuita mediante gli elenchi dell'art.117, commi 2, 3 e 4, mentre le funzioni amministrative sono ripartite, dall‟art.118, mediante una clausola generale (“le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni”), corretta e resa flessibile dall'individuazione delle condizioni di deroga (“salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”). Tanto la clausola generale, come le condizioni di deroga, sono vincoli per il soggetto dotato

35 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Citta' metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza.

I Comuni, le Province e le Citta' metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.

Stato, Regioni, Citta' metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attivita' di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarieta'.

Come si diceva, il principio di sussidiarietà è di origine comunitaria. Il trattato di Maastricht così lo scolpisce: “ Lo Stato deve intervenire solo nelle materie riguardo alle quali gli Enti sott„ordinati, nell„ambito delle rispettive competenze, non possono decidere ed agire con efficacia.

131 di potestà legislativa in ciascuna materia: questo soggetto ha il potere di disciplinare le funzioni amministrative nella materia stessa, ma per quanto riguarda la ripartizione deve rispettare le disposizioni dell'art.118 e in particolare del comma 1”36.

In base alla previsione costituzionale, i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza sono i parametri in relazione ai quali deve essere allocata la funzione amministrativa. “La sussidiarietà ha due risvolti: il primo, di più immediata percezione, riguarda il conferimento in via principale delle funzioni amministrative agli enti di governo più vicini alle collettività locali (ossia i Comuni); l‟altro concerne la previsione di un intervento a sostegno dell‟ente inferiore da parte dell‟ente superiore, nell‟ipotesi di impossibilità o difficoltà di un efficace gestione del servizio. Quanto al primo aspetto esso si traduce in un criterio generale di preferenza dell‟amministrazione comunale nell‟esercizio di funzioni e servizi di interesse generale … ciò significa che la titolarità di funzioni a livelli diversi … trova giustificazione soltanto in particolari casi, laddove cioè sia necessario assicurare, a fini di efficacia, l‟esercizio “unitario” della funzione. Quanto al secondo aspetto, … introduce un criterio di elasticità nel conferimento delle funzioni amministrative.

Il principio di differenziazione impone al legislatore di considerare la realtà di fatto delle istituzioni territoriali nel territorio nazionale e dunque di distinguere, nell‟attribuzione delle funzioni amministrative, nonché nella disciplina dell‟organizzazione, tra gli enti della medesima categoria, le diverse capacità di governo “in termini di mezzi e personale”, le differenti condizioni economiche e demografiche, le articolate situazioni territoriali. Esso determina conseguentemente la fine dell‟omogeneità del governo locale propria della tradizione napoleonica e delle leggi di unificazione del Regno d‟Italia.

36 Così L.Torchia, In principio sono le funzioni (amministrative): la legislazione seguirà. In www.giustizia-amministrativa.it

132 Il principio di adeguatezza può considerarsi una conseguenza del precedente … in virtù del quale le funzioni vengono attribuite ai diversi enti in ragione della loro capacità di governo”37.

Come peraltro già vedemmo per la Svizzera, non solo le norme che direttamente interessano e disciplinano le relazioni finanziarie sono quelle che costruiscono il sistema delle stesse. Per dirla con necessaria sinteticità, che non va certo a scapito della chiarezza, riportiamo quanto scritto da M. Bertolissi “… non v‟è dubbio che il binomio entate-spese, il loro reperimento e la loro distribuzione per luoghi e per individui, famiglie e imprese fanno emergere interessi e valori, diritti ed obblighi, illusioni e delusioni che trovano un punto di ancoraggio sicuro o soltanto sperato nel dovere inderogabile di solidarietà politica, economica e sociale (art. 2); nel principio di eguaglianza giuridica e materiale (art. 3); nell‟unità e nel pluralismo (di cui all‟art. 5); nel sistema delle prestazioni personali e patrimoniali imposte dalla legge (art. 23, che attende di essere altrimenti concepito e spiegato alla luce dell‟odierno titolo V); nel principio della capacità contributiva (art. 53) la cui definizione originaria sembra ora offuscata, per obiettive esigenze connesse allo strutturale deficit della finanza pubblica, dalle più recenti innovazioni legislative fatte salve dalla Corte costituzionale, nei connessi, tra loro, principi di responsabilità (art. 28), imparzialità e buon andamento (art. 97) che devono permeare l‟ordinamento nel suo complesso”38. In altri termini “l‟attuazione del c.d federalismo fiscale ha implicazioni così profonde sull‟assetto dei rapporti interistituzionali da riguardare l‟intera forma di Stato, non solo nella sua accezione territoriale di distribuzione del potere sul territorio, ma anche in quella più ampia di rapporto tra Stato e società. Ciò vuol dire che la disciplina dei rapporti finanziari tra

37 V. Cerulli Irelli e G.C. De Martin, Associazionismo e incentivi finanziari per i piccoli Comuni, Il

federalismo fiscale, Donzelli, 2009, cit

133 livelli di governo incide sulla I parte della Costituzione, dedicata ai principi e ai diritti/doveri fondamentali”.39.

4.3. La norma cardine: l’articolo 119 . Il potere fiscale, il potere di spesa, la perequazione

Come già nel testo ante-riforma, in cui la finanza regionale si reggeva sull‟unico articolo 119, anche nel testo scaturito dalla riforma del 2001 le relazioni finanziarie tra gli enti sono regolate in modo diretto dal – solo – articolo 119, oggetto anch‟esso di modifica da parte della citata legge costituzionale 1/201240

. Si riporta per esteso il testo dell‟articolo 119:

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio.

39 R.Bifulco, cit. Ma nello stesso senso anche per esempio S.Gambino Forma di Stato e federalismo

fiscale. Spunti costituzionali e comparatistici, cit.

40 L‟art. 4 ha disposto l‟inserimento al primo comma della previsione: “nel rispetto dell'equilibrio

dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea” ed al sesto comma “con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio”.

Tali previsioni sono da ricondurre all‟inserimento in Costituzione del principio del pareggio di bilancio, attuato appunto con legge costituzionale 1/2012.

134 La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante.

Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.

Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato.

Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio.

E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.

Nell‟articolo 119 è dunque racchiusa la disciplina costituzionale del federalismo fiscale italiano, in quanto in esso identifichiamo gli architrave del sistema: potere fiscale, potere di spesa e perequazione. Sulla base di esso possiamo identificare nell‟ordinamento più soggetti, posti su un piano di parità, almeno formalmente, dotati di autonomia finanziaria di entrata e di spesa. Sul versante dell‟entrata sono ad essi assicurate risorse autonome e la possibilità di stabilire ed applicare tributi ed entrate propri, secondo i principi del coordinamento statale di cui si è detto sopra. Essi dispongono inoltre di compartecipazione al gettito di tributi erariali riferibili al rispettivo territorio: viene cioè introdotto il cd. principio della territorialità dell’imposta, sulla base del quale il gettito prelevato da un territorio

135 deve rimanere, almeno in parte, nell‟ambito della comunità che lo ha prodotto41. Ed infine di trasferimenti dal fondo di perequazione privo di destinazione vincolata, – la cui gestione rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell‟art. 117 comma 2 lettera e) Cost - sulla base del principio della minore capacità fiscale per abitante. Il tutto completato dall‟attribuzione di un patrimonio proprio42.

Tali risorse dovrebbero garantire agli enti territoriali di finanziare integralmente le funzioni loro attribuite. La cosiddetta Finanza ordinaria è dunque destinata a garantire il funzionamento degli enti territoriali. In tal modo il costituente introduce un nuovo e diverso principio di parallelismo: quello funzioni/risorse43.

41È stato da più parti sottolineato che il principio di territorialità contiene un certo margine di ambiguità, potendo riferirsi sia al luogo della riscossione, sia al luogo di formazione dell‟imponibile, sia a quello in cui si realizza l‟incidenza dell‟imposta.

42 Il vecchio testo prevedeva l‟attribuzione di demanio e di un patrimonio alla Regione nei limiti stabiliti da leggi dello Stato. È evidente la volontà di dotare tutti gli enti che compongono la Repubblica - e non più solo le Regioni -, cui sono Stati riconosciuti poteri finanziari autonomi, di un proprio patrimonio. E‟ peraltro scomparso ogni riferimento al demanio: “con ciò ha (la costituzione) riconosciuto in capo ad essi la proprietà privata di quell‟insieme di beni, mobili e immobili, funzionali alla loro esistenza economica, soggetta ai fisiologici incrementi e/decrementi. Un obbligo in più per il sistema autonomistico: quello di individuare, tra le proprie attività istituzionali, quelle politiche utili a consentire la migliore e più conveniente utilizzazione del proprio patrimonio, evitando responsabilmente ogni forma di depauperamento dello stesso”. Così E. Jorio, Il

federalismo fiscale tra spinte dell’ordinamento interno e diritto dell’UE, Giuffrè, 2012 .

43

“Per garantire alle Regioni l‟esercizio di un certo livello di pressione fiscale è necessario che lo Stato contragga la propria imposizione, riservando determinate aree di prelievo alle autonomie ed astenendosi dall‟esercitare su di esse qualsiasi forma di imposizione. Questo modello presenta però l‟incongruenza di fondo di rispondere ad una logica opposta a quella che, nel nuovo titolo V, regge la dislocazione delle funzioni tra i vari livelli istituzionali. Se si guarda, infatti, alla potestà legislativa, la competenza generale e residuale spetta alle Regioni, mentre quella dello Stato resta circoscritta ad un delimitato ambito di materie espressamente enumerate. Quanto poi alle competenze amministrative, queste sono attribuite ai Comuni “salvo che, per assicurare l‟esercizio

136 Accanto a tali forme di finanziamento cosiddette “ordinarie”, il comma 6 prevede una forma di finanziamento “straordinario” o speciale: si tratta di risorse aggiuntive ed interventi speciali destinati dallo Stato a quelle entità territoriali nelle quali siano necessari al fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, di rimuovere gli squilibri economici e sociali, di favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o di provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni. Non più quindi solo il Mezzogiorno, come previsto nell‟articolo antevigente, ma l‟intero territorio nazionale, nelle sue profonde diversità, diviene potenziale destinatario di interventi speciali e risorse aggiuntive.