Segue: la legge delega 42/2009 e i decreti delegati

A ben otto anni di distanza dunque dalla riforma costituzionale del 2001, viene finalmente approvata la legge 5 maggio 2009 n. 42 rubricata Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione” e nei due anni successivi vengono approvati nove decreti delegati51.

Il primo ad essere emanato, in attuazione dell‟articolo 19, è stato il d. lgs n. 85 del 28 maggio 2010, rubricato Attribuzione a Comuni, Province, Città

50 La legge finanziaria per il 2003 (legge 289/2000) previde l‟istituzione dell‟ “Alta Commissione di

Studio per la definizione dei meccanismi strutturali del Federalismo Fiscale (AcoFF)” per indicare

al Governo, sulla base di un accordo quadro fra Stato, Regioni ed enti locali, i principi generali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Istituita con il DPCM 9/4/2003, la Commissione, presieduta da Giuseppe Vitaletti, lavorò fino alla data di scadenza del mandato, fissato per il 30 settembre 2005. Elaborò una relazione sull‟attività svolta, reperibile in

www.siepweb.it, pur essendo mancato il preventivo accordo, in sede di Conferenza Unificata, sui

meccanismi strutturali del federalismo fiscale, che avrebbe dovuto costituire l‟indispensabile base su cui l‟ACoFF era tenuta ad orientare i propri lavori.

51 Cui aggiungerei però il Decreto Legislativo 26 aprile 2013, n. 51 recante Modifiche ed

integrazioni al decreto legislativo 18 aprile 2012, n. 61, concernente ulteriori disposizioni di attuazione dell'articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento di Roma Capitale.

144 Metropolitane e Regioni di un proprio patrimonio, in attuazione dell’art. 19 della legge 5 maggio 2009, n. 42. Si tratta del c.d. “federalismo demaniale” che per l‟appunto attribuisce a ciascun ente territoriale un proprio patrimonio. Viene reso possibile, a seguito di adozione di DPCM, il trasferimento agli enti locali, a titolo non oneroso, di beni demaniali dello Stato secondo criteri di territorialità, sussidiarietà, adeguatezza, semplificazione, capacità finanziaria, correlazione con competenze e funzioni, nonché valorizzazione ambientale e vengono individuate le caratteristiche dei beni che non possono rientrare nel trasferimento. Peraltro l'art. 56 bis del D.L. 69/2013, convertito con modificazioni dalla L. 98/2013, ha introdotto procedure semplificate per il trasferimento agli Enti territoriali di immobili, mettendo a loro disposizione un apposito elenco. Sono esclusi dal trasferimento, ai sensi della richiamata norma, i beni in uso per finalità dello Stato e gli immobili ubicati nelle Regioni a Statuto Speciale e nelle Province Autonome di Trento e Bolzano.

Il secondo decreto e‟ il n.156 del 17 settembre 2010, recante Ordinamento transitorio di Roma Capitale ed emanato in attuazione dell’articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42. Riguarda l‟ordinamento provvisorio, anche finanziario, di Roma capitale e configura, in luogo del comune di Roma, l'ente territoriale “Roma Capitale”. Nel novembre del 2011 era pronto un ulteriore schema di decreto sul medesimo oggetto che tuttavia non è mai stato varato. .

Il successivo, approvato il 26 novembre 2010, n. 216, reca Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province. Determina il fabbisogno standard come l'indicatore che consentirà la valutazione dell‟azione pubblica in termini di efficienza e di efficacia.

Il decreto legislativo 14 marzo 2011, n 23, emanato in attuazione degli articoli 2, comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42, recante Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale, disciplina il rapporto economico tra lo Stato centrale e gli Enti Locali in modo che i Comuni abbiano la possibilità di ottenere nuove entrate attraverso forme di tassazione versate e

145 trattenute in loco. Il decreto prevede una fase transitoria, dall‟anno 2011, con la devoluzione ai comuni del gettito di alcuni tributi vigenti connessi con la fiscalità immobiliare, ed una seconda fase, a partire dal 2014 con imposte sul possesso e sul trasferimento di immobili, sulla cedolare sulle locazioni e sulla compartecipazione all'Irpef.

Il decreto legislativo 6 maggio 2011 n. 68, Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle Regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario congloba decreti attuativi sul fisco regionale, sul fisco provinciale e sui costi e fabbisogni standard nel settore sanitario, fornisce le linee guida per l'attuazione della compartecipazione degli enti locali all'Irpef, all'Irap e all'Iva, rivedendo i meccanismi delle addizionali e regolando i principi entro il quale potranno essere istituite le nuove tasse di scopo da parte di province e città metropolitane. Prevede, inoltre, che il fabbisogno standard del settore sanitario sia determinato in coerenza con il quadro macroeconomico e nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica e degli obblighi a livello comunitario, distinguendo la quota destinata alle province e Regioni autonome.

Il decreto legislativo n. 88 del 31 maggio 2011, di attuazione dell‟art. 16 della L. 42, recante Disposizioni in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali, disciplina la destinazione delle risorse aggiuntive e l‟effettuazione di interventi speciali: individua nel Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS), ridenominato Fondo per lo sviluppo e la coesione, lo strumento per la rimozione di squilibri economici, sociali, istituzionali e amministrativi del Paese

Il decreto n. 149 del 6 settembre 2011, recante Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a Regioni, provincie e comuni, in attuazione gli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42, disciplina i meccanismi premiali verso gli enti che assicurano qualità dei servizi offerti e assetti finanziari positivi, nonché quelli sanzionatori nei confronti degli enti che non rispettano gli obiettivi finanziari.

146 Introduceva il Fallimento politico52 nei confronti dei rappresentanti istituzionali ritenuti responsabili del dissesto del proprio ente (Regioni, Provincie, Comuni) e istituisce meccanismi di governance degli enti territoriali dettando principi e obiettivi organizzativi.

Il decreto legislativo n.118 del 23 giugno 2011, emanato in attuazione degli artt. 1 e 2 della L. 42/09, Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi si pone la finalità di rendere i bilanci degli enti territoriali, ivi compresi i conti del settore sanitario, omogenei e confrontabili tra loro, anche ai fini del consolidamento con i bilanci delle amministrazioni pubbliche.

Chiude il decreto legislativo 18 aprile 2012 n. 61 Ulteriori disposizioni recanti attuazione dell’articolo 24 della legge 5 maggio 2009,n. 42, in materia di ordinamento di Roma Capitale che disciplina il conferimento di funzioni e compiti

52 Il tema del “fallimento politico” degli amministratori locali, conseguente a forme di mala gestio dell‟ente, sfociante in dichiarazione di dissesto, era stato da subito fortemente criticato per i marcati rilievi di incostituzionalità. Con la sentenza 219/2013 la Corte costituzionale ha censurato tale forma sanzionatoria in quanto integrante per via legislativa la fattispecie costituzionale di cui all‟art. 126 Cost. dello scioglimento del Consiglio regionale. In sostanza le norme censurate prevedevano lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta regionale per responsabilità politica in caso di grave dissesto finanziario conseguente a disavanzi nella spesa sanitaria. Le decadenze erano dichiarate se la Corte dei conti accertava l‟effettiva esistenza delle condizioni di dissesto e la loro riconduzione alla diretta responsabilità, con dolo o colpa grave, del Presidente della Giunta. Il Presidente rimosso era incandidabile a cariche elettive a livello locale, regionale, nazionale ed europeo per dieci anni. Neppure poteva essere nominato, per la stessa durata, componente di organi di governo locale, dello Stato e dell‟Unione europea. La Corte costituzionale ne ha dichiarato l‟incostituzionalità per contrasto con l‟art. 126 che prevede lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta ma per aver compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge: situazione che la Corte non ritiene inverata nel caso del dissesto finanziario in materia sanitaria che ancorché grave non legittima peraltro l‟uso di sanzioni così forti contrastando con il principio di ragionevolezza. La censura riguarda anche il merito della procedura in quanto anche l‟intervento vincolante della Corte dei Conti non è previsto dall‟art. 126 Cost.

147 amministrativi dallo Stato a Roma Capitale. Dispone, inoltre, che il trasferimento delle funzioni di competenza legislativa dalla Regione Lazio sia effettuato con apposita legge regionale53.

La legge delega provvede in primo luogo ad individuare nuovi organi per il coordinamento finanziario, nei quali sono presenti e coinvolti i rappresentanti delle autonomie territoriali54. Tali organi hanno contribuito ai lavori preparatori e di

53 La descrizione del contenuto minimo di ciascun decreto è in www.portalefederalismofiscale.gov.it

54 Il modello di Governance prescelto dalla legge delega si struttura sui seguenti organi e rispettive funzioni:

 (art. 3) Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, composta da 30 membri provenienti in egual misura dai due rami del Parlamento avente il ruolo di raccordo tra parlamento e governo. La Commissione verrà sciolta al termine della fase transitoria;  (art. 3) Comitato di rappresentanti delle autonomie territoriali, composto di 12 membri in

rappresentanza di Regioni ed enti locali è istituito in sede di Conferenza Unificata. Ha funzioni consultive rispetto alla commissione bicamerale e funge da raccordo della stessa con le autonomie locali;

 (art. 4) Commissione Tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale, composta anch‟essa da 32 membri in rappresentanza dello Stato e delle autonomie territoriali, istituita presso il MEF, opera nell‟ambito della Conferenza Unificata. È sede di condivisione delle basi informative finanziarie, economiche e tributarie; svolge funzioni di segreteria rispetto alla Commissione permanente.

 (art. 5) Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, istituita nell‟ambito della Conferenza Unificata è organo stabile di coordinamento della finanza pubblica. Composta dai rappresentanti dei diversi livelli istituzionali di governo secondo i criteri stabiliti dai decreti legislativi delegati, ha il compito precipuo di concorrere alla definizione degli obiettivi di finanza pubblica per comparto, vigilare sul‟applicazione dei meccanismi di premialità e proporre criteri per il corretto utilizzo dei fondi perequativi. Costituisce quindi una sede istituzionale di conciliazione degli interessi delle amministrazioni centrali e locali ai fini dell‟attuazione del federalismo fiscale. Ha compiti di verifica e controllo dell‟ordinamento finanziario delle Regioni e degli enti locali nonché dell‟utilizzo delle risorse attribuite loro.

148 redazione dei provvedimenti normativi, senza tuttavia “riuscire a rendere decisiva la partecipazione degli enti alla definizione delle regole”55.

La legge 42 - oggetto di modifiche ad opera soprattutto della successiva legge 196/2009 di contabilità e finanza pubblica, ed alla quale la legge 85/2011 ha apportato una serie di proroghe dei termini per l‟esercizio delle deleghe - secondo quanto solennemente affermato nell‟art.1, reca disposizioni volte a stabilire in via esclusiva i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, e costituisce attuazione dell‟art. 119 Cost., in quanto assicura autonomia di entrata e di spesa di Comuni, Province, Città Metropolitane e Regioni e garantisce principi di solidarietà e di coesione sociale. Si propone di sostituire in modo graduale, ma definitivo, il criterio della spesa storica al fine di garantire la massima responsabilizzazione dei diversi livelli di governo, l‟effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti. Reca inoltre l‟istituzione e il funzionamento del fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante e la disciplina per l‟utilizzazione delle risorse aggiuntive di cui al 5° comma dell‟art. 119 cost., perseguendo lo sviluppo delle aree sottoutilizzate nella prospettiva del superamento del dualismo economico del Paese. E‟ stato subito notato che l‟art. 1 tenta di porre la legge 42 come “legge di sistema” ovvero come una legge avente capacità di resistenza rafforzata rispetto ad altre leggi ordinarie. Tuttavia “il carattere immediatamente attuativo di una norma costituzionale … non è mai riuscito a garantire la “resistenza” della normativa rispetto a modificazioni successive”56 ancorchè settoriali o di minor impatto “sistemico”57. Da un canto porta un forte colore da “manifesto politico” dall‟altro,

55 E. Jorio, Il federalismo fiscale tra spinte dell’ordinamento interno e diritto dell’UE, cit

56 Così F. Pizzetti, Un federalismo per unificare il paese e rafforzare la democrazia, in Il

federalismo fiscale, Donzelli, 2009 cit

57 G. Rivosecchi ne La legge delega sul federalismo fiscale, (a cura di A. De Petris) Federalismo

fiscale “ learning by doing”: modelli comparati di raccolta e distribuzione del gettito tra centro e periferia, cit., nota correttamente, a proposito dell‟irrilevanza giuridica dell‟autoqualificazione della

149 pur con malcelata enfasi, non si nasconde che il vero problema continua ad essere il dualismo economico del paese: ecco che rispunta la “questione meridionale” la cui risoluzione viene auspicata come possibile proprio con l‟attuazione del federalismo fiscale. Anche se, in modo pressoché unanime, i commentatori hanno ritenuto eccessiva la fiducia riposta nelle doti salvifiche di tale provvedimento normativo.

Ma vediamo cosa concretamente contiene circa la disciplina normativa del potere fiscale, del potere di spesa e della perequazione, le nostre bussole per orientarci in qualsiasi sistema di “federalismo fiscale”.