sociale attuale manifesta forme di organizzazione territoriale che possono andare nel senso del decentramento o dell‟accentramento dei poteri. In tal modo, come già si accennava, si possono ricomprendere all‟interno del processo federalistico fenomeni nuovi, altrimenti difficilmente comprensibili, come lo Stato autonomico spagnolo o la devolution britannica.
Ovvero, citando Elazar: “The foundations of modern federalism are to be found in the American revolutionary experience, including its constitution-making phase. The most articulate expressions of this model are to be found in The Federalist and Alexis de Tocqueville's Democracy in America. Its organizational expression is non-centralization, the constitutional diffusion and sharing of powers among many centers. Its logical outcome is the construction of the body politic out of diverse entities that retain their respective integrities within the common framework”.
2.4. In particolare: Stato federale e Stato regionale
Se dunque la macrocategoria è unica, quello di Stato unitario, essendo una sola la sovranità, vediamo brevemente in che cosa si diversificano allora le moderne forme di ripartizione territoriale del potere dando luogo a Stato decentrato39, Stato federale e Stato regionale. Il nostro interesse si appunta in
39 Brevemente e per completezza: lo stato è decentrato quando “presenta un‟organizzazione centralistica retta da un unico complesso di organi dislocati sull‟intero territorio e che esercitano le loro funzioni su di esso (territorio) pure tramite organismi di livello periferico in grado, per la loro localizzazione di svolgere tali funzioni meglio degli apparati centrali (decentramento burocratico o amministrativo o funzionale)” Vignudelli, cit. Le caratteristiche fondamentali di tali articolazioni è che non hanno carattere politico-rappresentativo e sono direttamente dipendenti dello Stato centrale rispetto al quale agiscono su delegazione di funzioni (e nel concetto di delega è compreso, come sappiamo, quello di revoca). Inoltre tali articolazioni sono titolari esclusivamente di funzioni amministrative (non legislative o d‟indirizzo politico) che ne fanno niente altro che circoscrizioni amministrative che lo Stato può dunque a propria discrezione – per il soddisfacimento di interessi
23 particolare su queste due ultime in quanto realizzate dagli ordinamenti rispettivamente svizzero ed italiano, oggetto della comparazione in tema di federalismo fiscale.
Lo Stato regionale è quello che attua al proprio interno un forte decentramento di potestà “attribuendo ad entità territoriali intermedie (comunità autonome, Regioni) elette dalle rispettive popolazioni locali, un‟autonomia legislativa ed amministrativa (l‟esercizio di funzioni giurisdizionali rappresenta un‟eccezione). La definizione dei rapporti intercorrenti tra lo Stato e tali entità territoriali intermedie viene operata direttamente dalla Costituzione mentre la determinazione delle funzioni locali è lasciata di solito allo Stato, tenuto conto che la forma statale regionale si presenta per lo più come il risultato di uno sviluppo in senso autonomistico di ordinamenti all‟inizio accentrati, com‟è in effetti avvenuto, in Italia, in Spagna e in Belgio”40.
Secondo la dottrina maggioritaria, lo Stato regionale può essere definito per differenza rispetto allo Stato federale, in ragione della “quantità” di autonomia che viene costituzionalmente riconosciuta agli enti territoriali. Infatti tutti i criteri distintivi utilizzati per distinguere l‟uno dall‟altro si rivelano utili ma parziali, in quanto ogni ordinamento ha caratteristiche sue proprie che impediscono una categorizzazione unica ed universalmente valida. Gli elementi di diversità più qualificanti ai fini della differenziazione dello Stato regionale da quello federale, sembrano risiedere nella assenza di una Camera (bassa) regionale, rappresentativa delle collettività territoriali e nella mancata previsione di una partecipazione delle Regioni al processo di revisione costituzionale oltre che all‟esercizio di funzioni giurisdizionali41.
generali che possono anche non coincidere con quelli delle circoscrizioni - creare, modificare o sopprimere. L‟esempio che si suol fornire di Stato decentrato è rappresentato dalla Gran Bretagna.
40 idem
41 Anche se non mancano eccezioni, come nel caso dell‟Austria che pur essendo annoverata tra gli Stati federali, manca della funzione giurisdizionale negli Stati membri; mentre al contrario Spagna e
24 In tal senso si riporta quanto icasticamente scritto da P.Haberle42: “la struttura del regionalismo si avvia a diventare un elemento tipico dello Stato costituzionale…. Le sue singole manifestazioni nei diversi Stati assumono, a dire il vero, forme piuttosto differenziate: da semplici abbozzi, come in Gran Bretagna (si v. ora la Scozia dal 1997), ad esempi vitali – si pensi alle autonomie spagnole – fino al “perfezionamento” del regionalismo nel federalismo (nel senso di una linea ascendente: Austria/Germania/Svizzera). Ciò non toglie che ogni moderna dottrina comparata dello Stato costituzionale debba porsi ormai come centrale il tema “regionalismo”… (il quale) si costituisce frequentemente di elementi che, dal canto proprio, sono già parte integrante dello Stato costituzionale: basti pensare all‟idea della libertà culturale, dell‟autoamministrazione e dell‟autonomia (modellata soprattutto a livello dei Comuni), del decentramento e della sussidiarietà, della democrazia (anche nel “piccolo”), della separazione (verticale) dei poteri e del controllo del potere politico”.
L‟eminente studioso, nel sottolineare che il regionalismo quale elemento strutturale dello Stato costituzionale ha, e avrà a maggior ragione nel prossimo futuro, un ruolo fondamentale nello sviluppo del diritto europeo nella dimensione di strutture regionali paneuropee che consentano la realizzazione dell‟integrazione sovranazionale e dei grandi mercati salvaguardando i diritti delle minoranze, avverte però che: “ sul tema “regionalismo” dovrebbero evitarsi definizioni e demarcazioni concettuali troppo affrettate. Esso è certamente già un elemento strutturale in divenire del “tipo” Stato costituzionale, pur attraversando attualmente una fase evolutiva dinamica con momenti e velocità molto diversi. Nondimeno occorre battersi sin d‟ora perché venga circoscritto il concetto di “regione”. Anche il federalismo offre a livello mondiale (in Asia, ad es., India e Pakistan) una grande
Belgio, tradizionalmente inseriti tra gli Stati regionali, prevedono una qualche partecipazione delle Regioni all‟organizzazione delle strutture giudiziarie.
42P. Haberle, Federalismo e regionalismo come pluralismo territoriale e divisione dei poteri
25 ricchezza di esempi di varianti nazionali (ciascuna delle quali è un pezzo del costituzionalismo universale) e pertanto richiede una definizione (ogni volta provvisoria)”. Parallelamente, va prestata attenzione ai caratteri costitutivi che egli identifica43 e che ritiene necessari, anche se non cumulativamente, per la configurazione di un autentico regionalismo. Avvertendo che non necessariamente il regionalismo deve essere visto (e vissuto) come l‟anticamera del federalismo (sulla supposizione che si tratti di un più compiuto modello), va altresì
43 L‟autore individua infatti una serie di elementi che, ancorché non cumulativamente, devono essere presenti affinché possa parlarsi concretamente di regionalismo “I confini del concetto di “regione”, che si candida a divenire un concetto costituzionale, e cioè proprio dello Stato costituzionale, si ricavano soprattutto da determinati concetti orientatori ad esso attinenti … le strutture del regionalismo devono soddisfare i seguenti “requisiti” (anche ai fini della distinzione con le strutture di semplice decentramento amministrativo): a) la struttura regionale deve essere disciplinata negli aspetti fondamentali da fonti scritte di rango costituzionale e deve rappresentare una parte della Costituzione in senso materiale (su questo punto la Francia rimane ad oggi ancora chiaramente “sottosviluppata”); b) deve sussistere un‟effettiva distribuzione di competenze a livello legislativo, esecutivo, amministrativo e giudiziario (“immagine speculare” della separazione dei poteri); c) possonoesistere rudimentali “prototipi” di una statualità autonoma (come i nomi delle Comunità e le bandiere in Spagna: art. 4, co. 2, Cost. spagnola); d) deve essere abbozzata una disciplina fondamentale della struttura degli organi di governo regionale (ad es. assemblee legislative); e) sono concepibili “piccole” clausole di omogeneità (cfr. art. 152, co. 1, Cost. spagnola), a condizione però che l‟opposto principio della pluralità e della diversità in cui si sostanzia il “proprium” delle Regioni resti visibile in tutte le possibili forme di cooperazione (“regionalismo cooperativo”); va lasciata aperta anche la strada del “diritto regionale comune”; la “lealtà regionale” (Regionalismustreue) – in analogia alla “lealtà federale” (Bundestreue) – non deve restare un flatus vocis; il regionalismo “differenziato”, o “asimmetrico” come in Spagna, trova i suoi confini in uno standard minimo di omogeneità; f) i diritti di cooperazione delle Regioni a livello dello Stato centrale dovrebbero essere concretizzati nella forma di una “seconda piccola camera (regionale)” o attraverso la previsione di maggioranze qualificate; g) i procedimenti di risoluzione dei conflitti tra lo Stato centrale e le Regioni, così come delle Regioni tra loro, dovrebbero essere predeterminati e trattati da una istituzione indipendente; h) alle Regioni dovrebbe essere concessa autonomia di bilancio e finanziaria (assicurata mediante tributi propri), da integrarsi nelle forme della perequazione finanziaria”.
26 realisticamente tenuto presente che a livello nazionale si possano “presentare delle varianti rispetto al modello-base: come per il federalismo, anche in questo caso la questione va posta sulle condizioni e i presupposti non giuridici. Il regionalismo dello Stato costituzionale, e di rilievo costituzionale, necessita di una determinata “atmosfera” (ambiance) culturale, necessita di precondizioni sociali (anche di tipo economico), che lo “reggano”, lo tengano in vita e contribuiscano al suo sviluppo: aspetti, ad esempio, di diversità sociale-culturale, di pluralità linguistica, nazionale o storica. Solo quando simili elementi preesistono può prosperare il regionalismo, che altrimenti resterebbe sulla carta dei testi costituzionali, mentre in realtà, alla fine dei conti, prevarrebbe ancora una volta lo Stato unitario”.
Quanto allo Stato federale, esso è caratterizzato da una dilatazione del principio di autonomia che è massima e comunque raggiunge, ma non supera, il punto di equilibrio rappresentato dall‟unicità dello Stato. È quel moto di “federalizing process” che, scorrendo lungo l‟asse dell‟autonomia territoriale, non arriva mai ad un punto di rottura divenendo autodeterminazione. All‟interno dello Stato federale, la sfera di autonomia riservata agli enti federati non riguarda solo il potere legislativo e quello esecutivo, ma anche quello giudiziario, nel senso che la funzione giurisdizionale viene, in qualche modo, loro riconosciuta. L‟ordinamento federale è basato su una costituzione rigida e scritta che prevale sul diritto (costituzioni) degli Stati membri i quali, a loro volta, hanno garantita la partecipazione al processo di formazione della legge, anche di revisione costituzionale. Negli Stati federali, infatti, il bicameralismo si basa su una Camera che sia rappresentativa dell‟intero corpo elettorale nazionale mentre l‟altra Camera è espressione dei singoli Stati membri, potendo quindi esercitare le prerogative connaturate all‟organo rappresentativo per far valere le istanze delle comunità locali. Infine la ripartizione delle competenze relative ai tre poteri fondamentali è prevista direttamente nella costituzione federale cosicché l‟eventuale modifica di tale ripartizione potrà essere effettuata solo mediante la revisione costituzionale e quindi con la partecipazione degli Stati membri. Sono previste varie forme di
27 raccordo e collaborazione tra gli Stati membri e lo Stato centrale e anche orizzontalmente tra gli Stati tra loro. E‟ inoltre previsto un organo costituzionale dello Stato centrale che risolva i conflitti tra Stato ed enti territoriali
Come per lo Stato regionale, anche rispetto agli elementi che connotano lo Stato federale vale l‟avvertenza che, all‟interno del modello, le differenziazioni sono poi ampie in quanto ricollegabili inscindibilmente con l‟ evoluzione storico-costituzionale propria di ciascuno Stato. Ne avremo immediata percezione trattando del federalismo svizzero!
Il tratto unificante tra i due modelli è costituito dal fatto che tanto lo Stato federale quanto lo Stato regionale rispondono all‟esigenza di dare risposte, sul piano dell‟organizzazione dei poteri, ai processi impressionanti di globalizzazione e collegata localizzazione che stanno caratterizzando l‟età contemporanea, attraverso, appunto, l‟elaborazione di modelli politico-istituzionali nuovi che siano in grado di governarne la grande complessità. Gli eventi economico-sociali poi di questi ultimissimi anni che hanno messo a nudo alcuni aspetti dello Stato sociale che probabilmente abbisognano di ripensamenti, soprattutto nel rapporto tra quantità e qualità di bisogni e quantità di risorse disponibili, vieppiù sollecitano gli Stati a trovare nuove formule organizzatorie capaci di mantenere in equilibrio le componenti dell‟intero sistema. Il federalismo fiscale, in quanto strumento di controllo e gestione della leva fiscale e della spesa pubblica ed insieme di gestione del consenso con le collegate pubbliche responsabilità, si inserisce in questa cornice.