La perequazione finanziaria

3.4. La perequazione finanziaria

Il secondo asse portante della riforma costituzionale svizzera ha riguardato la perequazione finanziaria. Tale strumento, che caratterizza fortemente il federalismo fiscale, presuppone un intervento finanziario riequilibratore esterno ai singoli Stati membri.

Le forme perequative presuppongono, infatti, la presenza di differenze anche molto marcate tra entità territoriali di un medesimo Stato federale, differenze non solo di natura finanziaria ma anche sociale, geografica ed economica, ponendosi l‟obiettivo di ridurle (è la funzione redistributiva del federalismo fiscale, che viene definita anche perequazione in senso stretto). Inoltre la perequazione ha anche una valenza specifica di incitamento all‟assolvimento di determinati compiti statali così come voluti o realizzati nei singoli Stati membri (o perequazione in senso lato).

La riforma della perequazione elvetica81

si appunta su tre diverse forme: perequazione delle risorse, perequazione degli oneri e perequazione dei casi di

80 Così G.G. Carboni, cit

81 “La perequazione finanziaria federale nella forma praticata in passato, fino alla riforma del 2007, era sostanzialmente ancorata ad una norma costituzionale risalente al 1958 che assegnava alla

100 rigore. Le prime due forme trovano compiuta disciplina costituzionale nell‟art. 135, rubricato Perequazione finanziaria e degli oneri, mentre la perequazione dei casi di rigore è una disciplina transitoria contenuta nella LPFC, ovvero nella Legge federale concernente la perequazione finanziaria e la compensazione degli oneri del 3 ottobre 2003. Come si accennava in precedenza, tale legge federale è inserita nel più generale e complesso quadro della riforma costituzionale del 2004.

In base dunque a quanto disposto dall‟art 135, che la costituzionalizza con particolare minuzia, la perequazione finanziaria e degli oneri ha i seguenti scopi:

a) ridurre le differenze tra i Cantoni per quanto riguarda la capacità finanziaria;

b) garantire ai Cantoni risorse finanziarie minime;

c) compensare gli oneri finanziari eccessivi dei Cantoni dovuti alle loro condizioni geotopografiche o sociodemografiche;

d) promuovere la collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri; e mantenere la concorrenzialità fiscale dei Cantoni nel contesto nazionale e internazionale.

I punti a) e b) riguardano segnatamente la perequazione delle risorse, i punti c) e d) quella degli oneri. Si noti che “sia i finanziamenti oggetto della perequazione delle risorse sia quelli destinati alla perequazione degli oneri geotopografici e sociodemografici vengono destinati ai Cantoni senza vincolo di destinazione”82

. Il che comporta ovviamente che le scelte su come impiegare i mezzi finanziari siano

Confederazione il compito di “promuovere la perequazione finanziaria tra i Cantoni” e di tenere debitamente conto nella concessione dei contributi federali della capacità finanziaria dei Cantoni e delle aree montane (art. 42^ter CF 1874). Sotto l‟influsso di questa norma costituzionale si è progressivamente sviluppato un “sistema” composto da circa tre dozzine di fondi perequativi e singoli interventi poco coordinati tra loro. Un ruolo fondamentale è stato assunto dalle sovvenzioni vincolate della Confederazione che erano state abbinate alla capacità finanziaria cantonale, fatto che ha comportato non di rado incentivazioni inappropriate. Si sono inoltre lamentate le sovrapposizioni, la poca trasparenza e la scarsa efficienza del sistema di perequazione finanziaria” G. Biaggini, cit.

101 rimesse esclusivamente all‟autonomia e alla responsabilità dei Cantoni stessi che possono decidere se ridurre il debito, abbassare le imposte oppure finanziare i propri compiti, adeguando quindi tale impiego alle proprie specifiche esigenze.

Il potere di legiferare su un‟adeguata perequazione finanziaria e degli oneri tra Confederazione e Cantoni e tra i Cantoni è riservata alla Confederazione. “Spetta all‟Assemblea federale, con decisione soggetta a referendum, stabilire le quote da versare nei vari fondi per un periodo di quattro anni”83

.

La perequazione delle risorse mira a ridurre le differenze tra Cantoni e a garantire “ un fondo di base di risorse finanziarie. In questo modo deve essere ridotto il divario tra i Cantoni più poveri e quelli più ricchi”⁸⁴. Quindi, in primo luogo, la perequazione è finalizzata a ridurre le differenze di capacità finanziaria dei Cantoni.

Per garantire questo risultato viene innovato il sistema di calcolo della capacità finanziaria: non più basato sul carico fiscale cantonale ma esclusivamente sul “potenziale fiscale” o di risorse fiscalmente utilizzabili. In tal modo la riforma ritiene di mettere il nuovo “indice delle risorse” al riparo da possibili manipolazioni e di consentirne una gestibilità politica più trasparente ed efficace. In buona sostanza attraverso la perequazione delle risorse basata su un indice potenziale di risorse si riequilibrano situazioni di maggiore difficoltà assicurando a tutti i Cantoni sufficienti dotazioni, ma non si incide sulla concorrenza fiscale che, come abbiamo estesamente commentato, rimane il principio cardine del sistema fiscale svizzero85

.

83 Così S. Gerotto, Il federalismo fiscale svizzero,cit.

84 Così P. Mahon cit

85

Il passaggio dal carico fiscale cantonale al potenziale di risorse è un passaggio molto rilevante della riforma. Infatti nel vecchio sistema, il congegno perequativo forniva in ultima analisi falsi incentivi in quanto Cantoni finanziariamente deboli con un onere fiscale relativamente elevato ricevevano versamenti di compensazione tendenzialmente più consistenti rispetto ai Cantoni comparabili con un onere fiscale basso. Il calcolo del potenziale di risorse riguarda invece le sole risorse sfruttabili fiscalmente di un Cantone senza considerare l‟onere fiscale effettivo e attiene alla sua forza economica. Il potenziale si compone dei redditi e dei patrimoni imponibili delle persone fisiche e degli utili imponibili delle persone giuridiche. Dal rapporto tra il potenziale di risorse per abitante e la

102 La perequazione delle risorse viene finanziata dalla Confederazione (perequazione verticale) e dai Cantoni finanziariamente forti (perequazione orizzontale) e per espressa previsione costituzionale viene anche indicato un tetto alle prestazioni dei Cantoni finanziariamente forti, ammontando al minimo a due terzi e al massimo all‟80 per cento delle prestazioni della Confederazione.

La perequazione degli oneri è invece relativa a due diverse ipotesi e si concretizza, da un lato, nel riconoscimento di una compensazione per un aggravio di costi sopportato da determinati Cantoni dovuto a condizioni che non possono essere influenzate come quelle geotopografiche (PAG) e socio demografiche (PAS)⁸⁶ e, dall‟altro, dalla necessità di garantire sostegno alla concorrenza fiscale tra Cantoni attraverso un riconoscimento di indennità adeguate ai Cantoni che forniscono prestazioni di cui usufruiscono anche i Cantoni circostanti (c.d effetti di spillover) .

rispettiva media svizzera risulta l‟indice delle risorse. I Cantoni con un indice delle risorse superiore a 100 sono considerati finanziariamente forti e contribuiscono quindi alla perequazione finanziaria secondo la loro forza finanziaria e il numero di abitanti. I Cantoni con un indice delle risorse inferiore a 100 sono invece considerati finanziariamente deboli e dunque Cantoni beneficiari. La perequazione delle risorse è finanziata congiuntamente da Confederazione (perequazione verticale delle risorse) e Cantoni finanziariamente forti (perequazione orizzontale delle risorse). I versamenti di compensazione ai Cantoni finanziariamente deboli vengono stabiliti in modo da favorire in misura maggiore i Cantoni finanziariamente più deboli. L‟obiettivo è garantire che tutti i Cantoni raggiungano un indice delle risorse di almeno 85 punti

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Il calcolo degli oneri si basa su indicatori definiti che sono rispettivamente, per il PAG: Altitudine media, Declività del terreno, Struttura degli insediamenti, Bassa densità demografica e per il PAS: Povertà, Età, Integrazione degli stranieri, Indicatore delle città polo. Si tratta con ogni evidenza di condizioni che strutturalmente costringono i Cantoni a sopportare costi più elevati per la fornitura di prestazioni agli abitanti o uscite sociali più elevate rapportate ad entrate fiscali contenute – che non siano ovviamente frutto di una precisa scelta politica cantonale, il che verrebbe a far cadere la necessità della perequazione - ( viene considerato per esempio il fatto che in montagna ci saranno costi aggiuntivi per le strade o per i servizi di scuolabus, o al contrario in città più persone anziane, povere, straniere) La compensazione degli oneri è interamente finanziata dalla Confederazione. La dotazione è ripartita per metà tra PAG e PAS.

103 In tal caso la perequazione degli oneri è vista in funzione del rafforzamento della collaborazione intercantonale – altro passaggio importante della riforma, come visto - in quanto “se la collaborazione intercantonale fallisce, si arriverà inevitabilmente a una maggiore spinta alla centralizzazione e di conseguenza a uno svuotamento delle strutture federali. In questo caso la Confederazione sarebbe costretta, contrariamente a ogni razionalità politica e finanziaria, a svolgere compiti che dovrebbero essere eseguiti nell‟ambito di una collaborazione orizzontale”87

. La perequazione degli oneri è finanziata dalla Confederazione in modo mirato e l‟entità viene fissata in sede parlamentare.

Si riporta di seguito una chiara schematizzazione delle modalità di funzionamento della perequazione degli oneri.

87

104 Per facilitare il passaggio dal vecchio al nuovo sistema di perequazione è prevista una compensazione dei casi di rigore, finanziata dalla Confederazione e dai Cantoni e concepita come aiuto transitorio⁸⁸. I pagamenti nell‟ambito della compensazione dei casi di rigore sono versati in modo mirato solo ai Cantoni finanziariamente deboli. Gli importi di compensazione non sono adeguati al rincaro e sono versati solo fintanto che l‟indice delle risorse dei Cantoni interessati è inferiore alla media svizzera. Il mantenimento della compensazione dei casi di rigore deve inoltre essere esaminato a fondo ogni quattro anni sulla base di un rapporto che ne valuti l‟efficacia.

Conclusivamente si riporta una chiara rappresentazione del funzionamento della perequazione 89

.

88 È previsto infatti un limite temporale massimo, fissato in 28 anni. Ed è inoltre previsto che dopo otto anni si riduca progressivamente. Le risorse devono essere stanziate per due terzi dalla Confederazione e per un terzo dai Cantoni. E‟ stato sottolineato che “ grazie a questo intervento compensativo al momento dell‟avvio della nuova perequazione finanziaria alcuni Cantoni rientravano nella categoria dei “percettori netti” anziché in quella dei “pagatori netti”. In preparazione al referendum un ruolo eminente era stato assunto dal cosiddetto “bilancio globale” – che riportava gli effetti finanziari attesi per ogni Cantone. Si evinceva da tale bilancio che presumibilmente venti Cantoni (oggi 18) sarebbero Stati percettori netti e sei pagatori netti (oggi otto). Stranamente non tutti i presunti Cantoni “pagatori netti” hanno respinto la proposta di modifica costituzionale e nemmeno il Cantone di Zurigo che risultava essere il Cantone più penalizzato dalla riforma” G. Biaggini, cit.

105 3. Osservazioni conclusive

La Svizzera è un sistema federale compiuto, nel quale l‟autonomia finanziaria rappresenta “la spina dorsale, in quanto senza un adeguato spazio di manovra in campo finanziario l‟autonomia delle competenze rimane sulla carta”90

. È stato giustamente osservato che il federalismo storico della Svizzera non si è affatto sclerotizzato ma è Stato “capace di rigenerarsi per rispondere alle sfide delle trasformazioni economiche e sociali”91

. E da tutto quanto ha messo in campo nello spazio di quasi un ventennio c‟è da credere nella decisa ripresa della centralità del federalismo e del federalismo fiscale in particolare, articolato secondo le modalità, anche sui generis, che siam venuti esponendo.

90 G. Biaggini, cit. Tale osservazione va‟ peraltro tenuta ben presente anche quando, nel prossimo capitolo, affronteremo l‟autonomia finanziaria regionale italiana.

106 Si tratta di un federalismo fiscale con altrettanta evidenza competitivo, basato cioè sul principio – che non fa evidentemente paura – che la concorrenza tra enti federati è sana e che sono di conseguenza accettabili, in linea di principio diversificazioni, anche forti, tra gli stessi. Lo spirito che accomuna realtà tanto differenziate è davvero dato dalla voglia, ormai secolare, di stare insieme. In questo senso la rilettura del Preambolo alla Costituzione fornisce importanti chiavi di lettura, laddove gli svizzeri si dicono determinati a vivere la loro molteplicità nell‟unità, nella considerazione e nel rispetto reciproci e coscienti delle responsabilità verso le generazioni future. Sono tra i principi di base che ritroviamo nelle logiche che hanno condotto alla riforma di cui abbiamo trattato, giocata su fondamentali equilibri nella attribuzione e nella gestione del potere fiscale. Che è disciplinato in Costituzione, soprattutto sotto l‟aspetto della perequazione. Sì perché uno Stato frutto di aggregazione di Stati già sovrani considera la competenza fiscale degli Stati membri come un dato acquisito, ineliminabile, così come riconosce la necessità di lasciare ai medesimi ampi settori competenziali in cui esercitare le proprie prerogative. La necessità di regolamentare con norma costituzionale – e in modo così dettagliato – la perequazione trova una giustificazione nel fatto che con essa si vogliono attenuare e non eliminare le differenze. La partita è di fondamentale importanza e giustamente per la stessa è stata scelta la cornice costituzionale che conferisce alla disciplina rigidità, è vero, ma al contempo fissa in modo chiaro – e condiviso - le regole del gioco. In tal senso allora forse comprendiamo un po‟ meglio quali siano state le osservazioni di base elaborate sul federalismo fiscale: si trattava di quello americano, molto simile a quello svizzero! La funzione redistributrice/perequatrice è di esclusiva competenza dello Stato centrale che, dal suo livello, può gestire la più corretta distribuzione delle risorse mantenendo un assetto equilibrato tra le sue stesse componenti in modo tale da evitare pericolosi “tentativi di fuga”: con ciò garantendo l‟unità e la coesione sociale.