Il potere di spesa

Analizzando, nella prima parte di questo lavoro, il “chi fa cosa” abbiamo introdotto, seppur dal punto di vista economico, un tema assolutamente centrale, e non solo per il federalismo fiscale, quello dello “spending power”. La spesa pubblica in generale è sotto strettissima osservazione in questo ultimo quinquennio, da quando nel 2008 è iniziata questa grande crisi che ha colpito con durezza le economie di tantissimi paesi e non ha certo risparmiato le democrazie occidentali. Ma abbiamo anche visto che la Svizzera aveva cominciato a pensare ad una riforma del proprio sistema federale ben prima della crisi, concentrando la propria attenzione sulle competenze, sulla loro razionalizzazione e su un conseguente impiego delle risorse pubbliche più efficiente ed efficace.

Il potere di spesa viene attribuito a tutti e tre i livelli di governo del sistema, ma sulla base di un principio costituzionalizzato nell‟art. 43a, che è quello dell’equivalenza fiscale ovverossia “la collettività che fruisce di una prestazione statale ne assume i costi. La collettività che assume i costi di una prestazione statale

93 può decidere in merito a questa prestazione”67

. Altrimenti detto: chi paga comanda o chi comanda paga68

. Come si diceva anche a proposito del potere fiscale, la Svizzera ha imboccato con decisione la strada della corrispondenza tra il potere di spesa ed il principio dell‟assegnazione dei compiti , sullo sfondo rimanendo sempre il principio della responsabilità69

politica ed amministrativa. In tema sembra rilevante riportare quanto contenuto nel messaggio 2001 in tema di art. 43a che, ricordiamo, è Stato inserito ex novo nel testo costituzionale: “Occorre esaminare insieme i capoversi 2 e 3. Essi definiscono il principio dell‟equivalenza fiscale. Questo principio richiede una triplice congruenza, nei limiti del possibile: quella dei beneficiari, dei responsabili dei costi e dei responsabili delle decisioni. Il capoverso 2 riguarda i due primi elementi, il capoverso 3 i due ultimi. Il principio dell‟equivalenza fiscale si fonda sulle persone che vivono nelle comunità corrispondenti. Se queste persone traggono vantaggi dalla realizzazione di compiti statali, esse devono finanziare le prestazioni corrispondenti (per mezzo di imposte e di contributi) ed avere la

67

Per completezza si riporta tutto l‟art. 43a Principi per l’assegnazione e l’esecuzione dei compiti

statali che tale rilevanza ricopre nell‟ambito del “rinnovato” sistema di federalismo fiscale elvetico: La Confederazione assume unicamente i compiti che superano la capacità dei Cantoni o che esigono un disciplinamento uniforme da parte sua.

La collettività che fruisce di una prestazione statale ne assume i costi.

La collettività che assume i costi di una prestazione statale può decidere in merito a questa prestazione.

Le prestazioni di base devono essere accessibili a ognuno in misura comparabile.

I compiti statali devono essere eseguiti in modo economicamente razionale e adeguato ai bisogni.

68

Così S.Gerotto, Svizzera, cit

69 Si evidenzia che il principio di responsabilità è sancito in Costituzione all‟art. 6 Responsabilità

individuale e sociale nel quale si afferma che: Ognuno assume le proprie responsabilità e contribuisce secondo le proprie forze alla realizzazione dei compiti dello Stato e della Società.

In particolare poi il principio della responsabilità finanziaria deve considerarsi la pietra angolare dell‟autonomia dei livelli di governo sub statali, secondo quanto sostenuto da I. Nicotra, Principio

unitario e federalismo fiscale negli ordinamenti a struttura decentrata” Rivista italiana di diritto

94 possibilità di decidere democraticamente su questi compiti. Si garantisce in tal modo che i compiti corrispondenti siano svolti nel luogo giusto, in tempo utile e nella proporzione richiesta. Se una prestazione dello Stato non avvantaggia tutta la Confederazione ma unicamente uno o più Cantoni, questi ultimi devono assicurarne il finanziamento e decidere in merito. Al contrario, le prestazioni che vanno a favore di tutto il Paese in ampia misura devono essere disciplinate e, se del caso, realizzate dalla Confederazione”.

L‟art. 43a circoscrive i compiti statali a quelli che superano la capacità dei Cantoni o che necessitano di un disciplinamento uniforme, previsione che si collega direttamente con la costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà inserito anch‟esso ex novo dalla riforma NPC all‟art. 5a, secondo il quale, l‟ente territoriale sovraordinato di uno Stato federale deve assumere un compito solo se è in grado di comprovare di adempierlo in modo migliore, ovvero a costi inferiori e/o assicurando una qualità superiore, rispetto al livello statale subordinato70

. L‟esecuzione da parte della Confederazione di tali compiti deve poi essere basata su di una valutazione di razionalità economica e di adeguatezza ai bisogni, ma viene comunque considerata anche un‟area di prestazioni di base che devono essere rese accessibili in maniera paragonabile . Vi sono cioè delle prestazioni di base che la Confederazione richiede siano garantite equamente in tutto il Paese71

. Tale situazione può realizzarsi anche con l‟intervento del livello centrale ma nel rispetto dell‟autonomia cantonale.

70

Da Perequazione fiscale nazionale. Rafforzamento del Federalismo a cura dell‟ Amministrazione Federale delle Finanze (AFF) 2012.

71 E. Mostacci,cit. ritiene che il quarto comma contenga una clausola di uniformità che definisce “timida” a tutto vantaggio del principio, forte invece, della responsabilità finanziaria. Infatti “la possibilità per lo stato centrale di prescrivere standard minimi delle prestazioni, erogate in determinate materie dai pubblici poteri, anche cantonali … non si risolve nel potere della Confederazione di intervenire per stabilire il livello generale della tutela dei diritti a contenuto prestazionale nella Repubblica Elvetica, quanto piuttosto in quello, assai più contenuto, di imporre un livello minimo di intervento, la cui assenza porrebbe in evidente crisi l‟unitarietà dell‟ordinamento svizzero”.

95 Fa da controcanto l‟art. 4772

che, in tema di autonomia dei Cantoni, stabilisce che la Confederazione, oltre a lasciar loro sufficienti compiti propri e a rispettare la loro autonomia organizzativa, lasci anche sufficienti fonti di finanziamento e contribuisca a fare in modo che essi dispongano dei mezzi finanziari necessari per adempiere i loro compiti, sia quelli di pertinenza diretta, sia quelli delegati dallo Stato centrale. Ne deriva che i Cantoni possono decidere in autonomia quali saranno le strutture delle loro autorità e della loro amministrazione, in quale modo realizzeranno i loro compiti e come utilizzeranno le loro risorse finanziarie.

Quindi il potere di spesa viene associato direttamente ai singoli compiti. La riforma del 2004 ha seguito il criterio della districazione del groviglio delle competenze cercando fin dove possibile di attribuire i compiti ad uno o ad altro livello in modo integrale⁷³. Laddove questo non si sia ravvisato possibile, è stata perseguita la strada della dissociazione parziale, in virtù della quale, all‟interno del compito, sono stati individuati più settori, suddivisi poi tra livelli di governo. Se neppure questo è stato possibile, sono i compiti sono rimasti in comune, richiedendo per il loro assolvimento un concorso, esecutivo e/o finanziario di Confederazione e Cantoni⁷⁴. A questo fine l‟art. 46⁷⁵ è Stato integrato da due capoversi, in base ai quali,

72 Art 47 Autonomia dei Cantoni

La Confederazione salvaguarda l'autonomia dei Cantoni.

Lascia ai Cantoni sufficienti compiti propri e rispetta la loro autonomia organizzativa. Lascia ai Cantoni anche sufficienti fonti di finanziamento e contribuisce a fare in modo ch'essi dispongano dei mezzi finanziari necessari per adempiere i loro compiti.

73

Infatti, sette dei vecchi compiti in comune sono passati sotto la responsabilità esclusiva della Confederazione, mentre dieci sotto la responsabilità dei Cantoni. Nei 17 compiti rimanenti sono stati introdotti nuovi strumenti di collaborazione. In Perequazione fiscale nazionale, a cura di AFF, cit.

74La nuova impostazione della ripartizione ha comportato l‟assegnazione dei compiti e della responsabilità per il relativo finanziamento secondo il seguente schema: compiti federali esclusivi ( come le strade nazionali o la difesa nazionale); compiti cantonali esclusivi (come scuole elementari e speciali, borse di studio fino a livello di scuola media, istituti per disabili) compiti in comune ( come riduzione dei premi dell‟assicurazione malattie, traffico regionale, strade principali, protezione della

96 per l‟attuazione del diritto federale, Confederazione e Cantoni possono concordare determinati obiettivi, nonché programmi cantonali sostenuti finanziariamente dalla Confederazione, mentre la Confederazione lascia ai Cantoni la massima libertà d‟azione possibile e tiene contro delle loro particolarità.

“In altri termini, su questa base, la Confederazione ed i Cantoni potranno concludere convenzioni di programma, pluriannuali – in genere per quattro o cinque anni -, le quali definiranno obiettivi circa l‟efficacia dei programmi e i risultati concreti da raggiungere in un settore di politica pubblica, nonché le modalità e l‟ammontare della partecipazione finanziaria della Confederazione. Toccherà ai

natura e del paesaggio) e compiti intercantonali ( università cantonali, traffico d‟agglomerato, gestione dei rifiuti o depurazione delle acque) . Per l‟esercizio della collaborazione per i compiti comuni sono stati individuati gli accordi di programma. In sostanza vengono redatti programmi pluriennali mediante accordi sugli obiettivi e contributi globali o forfettari. La Confederazione è competente per la direzione strategica mentre i Cantoni assumono la responsabilità operativa. L‟adempimento dei compiti conforme agli obiettivi è garantito dal potenziamento dell‟attività di controlling. Invece di sovvenzionare singoli oggetti in base a criteri orientati ai costi, l‟attenzione maggiore viene a concentrarsi sulla realizzazione di programmi pluriennali mediante sussidi globali o forfettari, tanto da condurre al superamento della gestione per costi a favore di quella per obiettivi. Gli accordi di programma con i Cantoni sono stati conclusi per esempio nei settori dell‟ambiente, della politica regionale o della misurazione ufficiale. Quanto alla collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri, i Cantoni stipulano contratti sul prelievo reciproco o sulla produzione comune di prestazioni statali. La Confederazione riveste un ruolo di arbitro, vale a dire che nei settori di compiti essa può, su richiesta dei Cantoni interessati, obbligare a determinate condizioni i Cantoni alla collaborazione con perequazione degli oneri. Esempi di accordi intercantonali si trovano nel settore dell‟università e del traffico d‟agglomerato (in Perequazione finanziaria nazionale. Un rafforzamento

del federalismo Amministrazione Federale delle Finanze). 75

Art. 46 Attuazione e esecuzione del diritto federale

I Cantoni attuano il diritto federale secondo quanto previsto dalla Costituzione e dalla legge.

Per l'attuazione del diritto federale la Confederazione e i Cantoni possono concordare determinati obiettivi, nonché programmi cantonali sostenuti finanziariamente dalla Confederazione.

La Confederazione lascia ai Cantoni la massima libertà d'azione possibile e tiene conto delle loro particolarità.

97 Cantoni stabilire, in modo autonomo, secondo quale priorità assegnare i mezzi destinati ad un determinato settore di compiti”76

.

“Infine esistono compiti per i quali una collaborazione tra Cantoni risulta più opportuna rispetto a una soluzione a livello federale. Le condizioni legali per la collaborazione intercantonale con compensazione degli oneri mirano in particolare a sfruttare meglio le economie di scala e a ridurre gli effetti territoriali esterni indesiderati (cosiddetti spillover) nell‟adempimento dei compiti. In questo contesto la Confederazione riveste unicamente un ruolo di arbitro”77

.

L‟obiettivo della riforma, cercando di eliminare “fin dove possibile la concorrenza e l‟intreccio tra le competenze confederali e cantonali allocandole al livello di governo astrattamente più idoneo ad esercitarle, individuando al contempo quegli specifici settori in cui una rigida separazione delle competenze non è praticabile… era quello di superare il criterio organizzativo, invalso per la gran parte degli ambiti materiali di competenza, per cui lo Stato centrale poneva la normativa di carattere generale, delineando gli indirizzi dell‟azione dei pubblici poteri in quasi tutte le aree ove questa aveva occasione di esplicarsi, mentre i Cantoni erano competenti ad adottare la normativa necessaria alla declinazione concreta e operativa di detti indirizzi, provvedendo altresì a porre in essere la necessaria attività amministrativa. In seguito alla revisione accennata, infatti, un simile assetto organizzativo rimane vigente in poche e ben delimitate materie, mentre in via generale l‟allocazione delle funzioni avviene in favore degli enti federati, riservandosi alla competenza dello Stato centrale solo specifiche aree di intervento in determinati ambiti materiali, a tutela dell‟unità dell‟ordinamento giuridico complessivo”78

Il Titolo III con il Capitolo 2 ed un ragguardevole numero di articoli (da 54 a 125) descrive, in modo ampio e dettagliato, quali siano le competenze

76 Così P. Mahon, cit

77 In Perequazione finanziaria nazionale cit

98 rispettivamente esclusive di Confederazione e Cantoni, quali vadano scisse in vari settori e a chi spettino e infine quali siano esercitate in comune. Ne deriva che anche la Svizzera , pur con un evidente sforzo di razionalizzazione, non abbia potuto escludere forme di cooperazione tanto verticale (Stato centrale - Stati membri) quanto orizzontale (Stati membri tra loro) nell‟assegnazione e conseguente assolvimento dei numerosissimi, e talvolta assai complessi, compiti che caratterizzano i moderni Stati con sistema di welfare avanzato. Aspetto che non è certo sfuggito ai costituenti, tanto che sono state rafforzate le previsioni relative alla collaborazione intercantonale. In particolare è stata inserita la previsione, in tema di trattati intercantonali, che i Cantoni debbano rispettare il diritto intercantonale e, con il nuovo art. 48a79

, che la Confederazione possa dichiarare di obbligatorietà generale i trattati intercantonali conclusi in determinati settori o comunque obbligare determinati Cantoni a parteciparvi. L‟obbligatorietà generale è conferita mediante decreto federale.

79

Art. 48a Obbligatorietà generale e obbligo di partecipazione

Su domanda dei Cantoni interessati, la Confederazione può dichiarare di obbligatorietà generale i trattati intercantonali conclusi nei settori seguenti o obbligare determinati Cantoni a parteciparvi: a. esecuzione di pene e misure;

b. scuola, relativamente agli ambiti di cui all'articolo 62 capoverso 4; (inizio dell‟età scolare, diploma

etc)

c. scuole universitarie cantonali;

d istituzioni culturali d'importanza sovraregionale; e. gestione dei rifiuti;

f depurazione delle acque; g trasporti negli agglomerati;

h. medicina di punta e cliniche speciali;

i. istituzioni d'integrazione e assistenza per gli invalidi.

L'obbligatorietà generale è conferita mediante decreto federale.

La legge definisce le condizioni per il conferimento dell'obbligatorietà generale e per l'obbligo di partecipazione e disciplina la procedura.

99 Va inoltre rilevato che “la collaborazione intercantonale ha determinato la costituzione di organismi orizzontali che hanno il compito di armonizzare le politiche pubbliche e di elaborare un indirizzo comune. In alcuni settori, che non sono di esclusiva competenza cantonale, gli organi di raccordo hanno saputo esprimere l‟interesse cantonale al perseguimento di determinate politiche. Ad esempio, nel settore della finanza pubblica, opera la Conferenza dei ministri delle finanze cantonali che ha lo scopo di discutere dei problemi finanziari e fiscali che riguardano i Cantoni . Benchè non venga prevista dalla Costituzione, essa ha acquisito un vero e proprio potere di concertazione a nome dei Cantoni nei confronti della federazione per la riforma del sistema di perequazione realizzata nel 2004”80

.