Dunque l‟indagine sul federalismo fiscale indubbiamente può trovare proprio nella comparazione76 un adeguato respiro, e nel contempo una più attagliata analisi sistemica che ne faccia cogliere a tutto tondo l‟essenza ed il funzionamento.
Come sostiene F. Palermo “paradossalmente, proprio aspetti che potrebbero apparire fortemente connessi alle specificità istituzionali ed economiche nazionali come le regole sulle relazioni finanziarie tra i livelli di governo risultano particolarmente aperti alla circolazione di modelli e di soluzioni, e questo a causa della comunanza di problemi che tali regole mirano a risolvere … Ciononostante le modalità di riparto della competenza impositiva, della responsabilità di spesa e del gettito tributario tra livelli di governo diversi, dopo essere state in generale poco studiate come questioni costituzionali, sono state bensì viste come elementi fondamentali dell‟assetto costituzionale di ciascun ordinamento composto, ma nella prospettiva dei singoli ordinamenti più che in quella dell‟analisi macro - e micro comparativa dei fenomeni giuridici …”.77
Se la comparazione è dunque auspicabile – e possibile – essa deve basarsi, secondo gli insegnamenti dei maggiori comparatisti, sull‟identità di funzione che l‟istituto considerato riveste nei diversi sistemi legali. Ed è proprio l‟identità di funzione, il tanto ricercato tertium comparationis, che è indispensabile a rendere
76 Il De Vergottini, in Diritto costituzionale comparato, cit, così definisce la comparazione: “ operazione logica, svolta in modo esplicito, che comporta lo studio analitico degli ordinamenti e istituti esaminati, la considerazione dei dati ricavati, il loro raffronto e una sintesi da cui emerge la valutazione critica che contiene il giudizio comparativo”.
49 oltre che scientifica, anche significativa la ricerca comparativa78. E non vi è dubbio, per quanto si è venuti dicendo sin qui, che il federalismo fiscale abbia identica e assolutamente trasversale funzione tra gli ordinamenti, consistente in ultima analisi, e secondo l‟insegnamento di Palermo, nel conciliare scarsità di risorse con moltiplicazione di livelli di governo.
Gli ordinamenti che saranno oggetto di analisi sono, come reca il titolo del presente lavoro, Italia e Svizzera.
La scelta di tali ordinamenti risponde a ben precisi intendimenti: l‟Italia sconta una riforma denominata “federalismo fiscale” che è impantanata, oltre che nella concreta attuazione, anche in una certa nebulosità primigenia, prigioniera di slogan politici e al contempo di una visione fortemente centralistica della finanza pubblica. È una riforma che arriva a completamento del percorso di riforma costituzionale varata nel 2001 che ha riguardato l‟assetto regionale dello Stato.
La Svizzera è stata individuata in quanto paese europeo non membro dell‟Unione e di antica tradizione federale. È uno Stato nel quale il fermento viene gestito e nel quale convivono stabilmente comunità diverse. La costituzione federale svizzera, come si vedrà, tratta più estesamente dei rapporti finanziari (analogamente alla Grundgesetz tedesca), in esito peraltro ad un lungo periodo di “gestazione”. Il modello prescelto sembra funzionare bene e pertanto può costituire un interessante spunto di conoscenza e riflessione.
78 Sempre il De Vergottini, cit, ci dice: “ il diritto comparato non è il diritto che emerge dalla semplice comparazione dei testi legislativi, ma quello che discende dalla comparazione delle diverse soluzioni legali che vengono date agli stessi problemi di fatto dai sistemi legali dei diversi ordinamenti. Quindi i diversi sistemi legali possono essere comparati soltanto se risolvono lo stesso problema effettivo, cioè se rispondono allo stesso bisogno legale. In altre parole le istituzioni di sistemi legali differenti possono essere ragionevolmente comparate soltanto se perseguono lo stesso scopo e se esse assolvono la stessa funzione. La funzione è il punto di partenza e la base di ogni comparazione giuridica, il tertium comparationis, tanto a lungo oggetto di futili disquisizioni tra i comparatisti”.
50 Complessivamente sono stati scelti ordinamenti tra loro omogenei, in quanto appartenenti alla medesima forma di Stato. Secondo l‟insegnamento del De Vergottini l‟omogeneità “intesa come necessaria appartenenza ad una certa forma di Stato, non è requisito essenziale della comparabilità; anche ordinamenti c.d. eterogenei possono essere oggetto di analisi, purché si possa ritenere che gli ordinamenti comparati abbiano in comune l‟essere ordinamenti di comunità politiche, a prescindere dal livello di affinamento delle tecniche organizzative del potere”. Anche se ciò è vero, l‟economia del lavoro, lo scopo conoscitivo dello stesso e le caratteristiche insite nel “federalismo fiscale” hanno fatto propendere per una comparazione per ordinamenti europei omogenei.
5.1. Criteri metodologici e avvertenze
Si è scelto di trattare i due ordinamenti in modo parallelo ma non simultaneo. Il secondo capitolo è infatti dedicato interamente alla Svizzera ed il terzo all‟Italia, pur essendo contenuti rimandi tra l‟uno e l‟altro. E‟ sembrato infatti che in tal modo fosse privilegiata la possibilità di “entrare” meglio in ciascun sistema, con le complessità e le particolarità che lo accompagnano. Ci si augura che questa scelta non conduca a pensare ad un‟analisi dei due sistemi “a compartimenti stagni”. Lo schema di svolgimento dell‟analisi è invece stato il medesimo, compatibilmente con l‟economia complessiva del lavoro che, nell‟intenzione, doveva risultare sinteticamente esaustivo e non ridondante. In tal modo si è dato rilievo all‟assetto istituzionale per come è venuto consolidandosi nel tempo, e per come si presenta attualmente, ma solo per la Svizzera si è indugiato un po‟ di più sull‟approfondimento degli aspetti economici. La scelta è stata determinata dal fatto che i dati italiani sono maggiormente conosciuti (!).
Il criterio guida per districarsi in una materia così ampia, complessa, con così forti connessioni interdisciplinari e anche con una certa nebulosità di concetti e definizioni , oltre che estremamente magmatica, - ciò che peraltro corrisponde al significato della ricerca stessa - è stato individuato nella identificazione del potere
51 impositivo, del potere di spesa e del potere perequativo, così come trasfusi e resi esecutivi nelle norme79, come i tre assi portanti che connotano ogni sistema di federalismo fiscale, secondo la convincente ricostruzione e sistematizzazione che della materia ha fornito G.G. Carboni nel suo “Federalismo fiscale comparato” ed analogamente indicato da F. Palermo. Quest‟ultimo in particolare avverte che “perché si possa ragionare di federalismo fiscale in termini costituzionali anziché solo in chiave tributaria … serve un collegamento tra gli elementi chiave delle relazioni finanziarie e fiscali tra livelli di governo (potestà impositiva, potestà di spesa, perequazione) e il dato costituzionale, e dunque un collegamento in termini di fonte … In secondo luogo … occorre che tali relazioni abbiano natura istituzionale” infatti per il giurista comparatista “la linfa del federalismo scorre nelle sue istituzioni, non nelle relazioni finanziarie. Un federalismo fiscale senza costituzionalizzazione degli obiettivi e senza struttura istituzionale per il loro perseguimento è materia politologica, economica, al più tributaria, ma difficilmente l‟apporto tecnico-costituzionale potrà dare all‟indagine un valore aggiunto. Questo potrà risultare solo da un‟analisi dei rapporti finanziari sul funzionamento complessivo delle relazioni tra livelli e del condizionamento che i rapporti finanziari subiscono a causa della struttura istituzionale complessiva”80.
In conclusione e prima di passare all‟analisi dei singoli ordinamenti considerati, piace riportare ancora una riflessione di Hamilton, il cui contenuto, espresso con un incalzante logica giuridica, è adamantino (e buon viatico, ci si augura, per intraprendere la successiva ricerca):
79 “ il diritto comparabile non è (soltanto) quello risultante dai testi normativi ma, più ampiamente, quello effettivamente vigente negli ordinamenti esaminati, includendo quindi le consuetudini, convenzioni , prassi interpretative e dando spazio significativo all‟apporto della giurisprudenza e della dottrina. La ricerca dovrà quindi considerare anche il diritto non scritto, mentre per quello scritto dovrà verificarne la vigenza”. De Vergottini, cit.
52 “… Cosa significa potere legislativo se non il potere di fare le leggi? E quali sono i mezzi per esercitare il potere legislativo, se non le leggi? E cos‟è il potere di imporre ed esigere tasse se non un potere legislativo, ovvero il potere di emanare leggi in materia fiscale? Quali sarebbero, in un caso del genere, i mezzi efficaci per esercitare questo potere, se non le leggi opportune e necessarie?...si potrebbe chiedere: chi giudicherà della necessità e della convenienza delle leggi che saranno approvate per attuare i poteri dell‟Unione?.... il governo centrale dovrà, come ogni altro, essere esso stesso il giudice primo del modo più conveniente di esercitare le proprie prerogative, mentre in un secondo momento saranno giudici i suoi elettori. Se il governo federale dovesse oltrepassare i giusti limiti della propria autorità e fare uso tirannico dei propri diritti, il popolo, di cui esso non è che una creatura, deve richiamarsi alle norme fondamentali che esso stesso costituì e prendere tutte quelle misure suggerite dall‟esigenza del momento e giustificate dalla prudenza, che potranno servire a sanare l‟offesa arrecata alla costituzione81.