Dal coordinamento del sistema delle amministrazioni pubbliche al controllo delle

implementare e valutare politiche e programmi. I diversi attori coinvolti partecipano ai tavoli in qualità di partner alla pari.

Merita infine di essere citata, come soluzione ispirata da logiche prevalentemente di tipo gerarchico, la creazione di specifiche funzioni o unità di coordinamento. Si tratta di persone o unità organizzative che svolgono un ruolo di coordinamento nei confronti di altre unità o organizzazioni come ad esempio ministri di progetto (senza portafoglio). Specifiche funzioni di coordinamento o unità organizzative responsabili della realizzazione e del monitoraggio di determinati programmi.

Questa tipologia, lungi dal presumere di esaurire tutte le diverse categorie di strumenti che i diversi sistemai amministrativi possono progettare ed implementare al proprio interno, fornisce tuttavia in prima approssimazione un elenco capace di rappresentare la complessità che un sistema di coordinamento può presentare, non soltanto in termini di molteplicità e potenziale ridondanza delle sue componenti ma anche in termini di eterogeneità delle sue dimensioni e dunque, potenzialmente, delle sue problematiche (Dunsire, 1986).

3.2 Dal coordinamento del sistema delle amministrazioni pubbliche al

funzioni pubbliche coerentemente ad un set di obiettivi espressi nelle politiche pubbliche definite dagli organi politici. La capacità di rispondere alle aspettative dettate dall’agenda politica si inserisce nel più ampio tema dell’accoutability dell’amministrazione pubblica tanto nel suo insieme quanto nelle sue componenti. Come parte del problema di coordinare l’operato, le azioni e le decisioni delle organizzazioni che fanno parte del sistema, il tema del controllo è strettamente correlato a quello del coordinamento. Ma il tema del controllo è anche correlato al problema dell’accountability che si riferisce all’interazione fra gli attori che sono chiamati a definire il set di obiettivi e che dunque possono legittimamente svolgere il controllo e gli attori che sono chiamati ad operare per consentire il raggiungimento di tali obiettivi e che, di conseguenza, sono soggetti al controllo. Il controllo può in tal senso essere considerato come un tentativo di assicurare che la pubblica amministrazione, essendo responsabile dello svolgimento di determinate funzioni nell’ambito del settore pubblico e del raggiungimento di determinati obiettivi, reagisca a fronte di sollecitazioni ed interventi esercitati nei suoi confronti da coloro che esercitano legittimamente l’autorità.

L’approccio tradizionale burocratico assume che la conformità all’insieme di regole e standard definiti (compliance) e l’accountability nei confronti delle forme istituzionalizzate di autorità, quali il potere legislativo e quello giudiziario, siano un dato di fatto. Ma approcci più moderni allo studio della pubblica amministrazione evidenziano che tanto il pubblico di utenti delle amministrazioni pubbliche, quanto il sistema politico devono essere considerati elementi rilevanti dell’ambiente in cui si colloca il sistema delle amministrazioni pubbliche tanto da costituire altrettanto legittime fonti di autorità ed ambiti di interazione. Lo dimostra il fatto che in molti casi le stesse amministrazioni pubbliche sono diventate relativamente autonome divenendo in taluni casi organizzazioni che non soltanto esercitano funzioni pubbliche ma sono altresì coinvolte nella definizione degli obiettivi delle politiche pubbliche, nelle scelte delle modalità di implementazione delle medesime, nell’individuazione dei soggetti a favore dei quali gli interventi saranno realizzati. Cosi, il controllo, esterno, sulla pubblica amministrazione deve concernere non soltanto la verifica delle soluzioni operative adottate da queste organizzazioni per svolgere funzioni e raggiungere obiettivi definiti in maniera esogena, ma tenere in conto anche delle esigenze di governo, controllo e valutazione delle funzioni e degli obiettivi definiti dalle amministrazioni medesime, in particolare per quanto concerne le interazioni con altre amministrazioni. Infine occorre tener presente che accanto al controllo esterno, assume rilevanza il controllo interno, ovvero il processo tramite il quale l’amministrazione coordina le proprie azioni al fine di realizzare le proprie attività. Tale forma di controllo rileva in questa sede soprattutto per l’impatto che essa ha sulle caratteristiche degli output e delle attività svolte

dall’amministrazione, elementi questi che costituiscono sovente l’oggetto dell’interazione fra amministrazioni.

Un terzo aspetta merita di essere affrontato specificatamente, nell’ambito di questa connotazione del concetto di controllo. Si è già detto che la pubblica amministrazione può essere considerata come un sistema di organizzazioni che interagiscono fra loro. Ipotizzare che questo sistema sia chiuso, quand’anche sia vero che molti sono i confini e le barriere che lo contraddistinguono, significa compiere un errore che impedisce la comprensione delle modalità attraverso le quali le azioni compiuti da tali soggetti si relazionano e interagiscono anche con l’ambiente esterno. E’ sicuramente vero che la gerarchia rappresenta la logica di coordinamento di gran lunga più diffuso all’interno del sistema delle amministrazioni pubbliche. Ma ci sono interazioni tanto fra organizzazioni all’interno del sistema quanto fra il sistema e l’esterno che sono coordinate secondo logiche differenti dalla gerarchia (Anselmi, 2002). Le linee di interazione fra soggetti che operano all’interno del sistema non sono, infatti, soltanto verticali, ma sovente, come del resto evidenziato nel secondo paragrafo, sono linee orizzontali, di carattere funzionale o informale. Tutte le organizzazioni hanno, in misura differente, ambiti potenziali di auto – regolazione dei propri comportamenti e possono interagire fra loro non soltanto in ragione delle norme o di quanto formalmente stabilito, ma anche in termini di cooperazione o, in alternativa, di conflitto in relazione alle diverse fasi e livelli di definizione ed implementazione delle diverse politiche pubbliche. Si pensi al caso di una relazione competitiva, quando non conflittuale, fra direzioni facenti parte della stessa organizzazione ministeriale, o fra una direzione interna ed un’organizzazione esterna al ministero, quale un ente pubblico o un’agenzia. In questi casi le dinamiche di interazione possono determinarsi anche a prescindere dalla presenza di una relazione gerarchica, che sia potenzialmente in grado, mediante l’esercizio dell’autorità, di risolvere eventuali conflitti. In taluni casi, lo spazio per l’intervento disciplinato o formalmente predisposto è limitato e la risoluzione di conflitti e problemi è chiaramente campo di negoziazioni e mutui aggiustamenti fra organi. Peraltro il livello relativo di autonomia fra le diverse organizzazioni, talvolta gerarchicamente subordinate le une alle altre, varia in relazione alla complessità delle funzioni svolte o all’ambito di policy in cui si colloca la loro attività. Queste variabili influenzano in particolar modo la possibilità di misurare, monitorare e valutare l’esito delle attività svolte da un’amministrazione, elemento questo su cui si fonda gran parte delle relazioni fra organizzazioni. E’ chiaro che in presenza di standard di valutazione definiti da livello di governo o amministrazione superiore o di criteri ambigui variamente interpretabili, proprio da tale interpretazione possono scaturire contrasti o divergenze. Se ciò accade, si rende necessario ridefinire gli standard di valutazione o specificarli meglio contemporaneamente al momento della valutazione. D’altra parte, un intervento di questo tipo, e più in generale un

disconoscimento della legittimità di uno strumento di controllo da parte del soggetto controllato, rischia di indurre le organizzazioni a interpretazione in maniera sbagliata, quando non ignorare, obiettivi e regole: e per effetto di questa dinamica che molte amministrazioni pubbliche assumono comportamenti che configurano una situazione di fatto di non accountability nei confronti di fonti legittime di autorità.

Nel sistema delle pubbliche amministrazioni, il controllo, in termini di attività finalizzata ad attivare l’accountability nei confronti di una molteplicità di fonti di autorità e ad assicurare l’assunzione di un comportamento conforme ad una molteplicità, talvolta eccessiva, di regole e norme, diventa un problema multidimensionale che non può essere risolto esclusivamente in termini di gerarchia e correlate logica. Di fatto, sussiste una pluralità di forme più o meno istituzionalizzate, di controllo, riconducibili alla moderna configurazione assunta dalle pubbliche amministrazioni nel nostro contesto come in altri, che riflettono la struttura policentrica di questo sistema ed anche la natura composita del problema del coordinamento. Ci sono controlli esercitati esclusivamente da specifici attori, si pensi ai controlli di regolarità contabili propri, nel contesto italiano, della Ragioneria Generale dello Stato. Altri controlli sono esercitati simultaneamente da soggetti diversi che rispondono a diverse finalità e rappresentano interessi eterogenei. A titolo di esempio preliminare si considerino il controllo giudiziario esercitato da corti e tribunali, il controllo finanziario coordinato dall’amministrazione del tesoro e del bilancio, il controllo direzionale svolto dai dirigenti delle amministrazioni, il controllo politico esercitato da ministri, parlamento e portatori di interesse, il controllo sulla qualità e quantità dei risultati raggiunti, diffuso all’interno delle amministrazioni e della collettività. Tra l’altro, tutti i soggetti qui richiamati che, di fatto, sono legittimamente titolari del diritto di svolgere una forma di controllo, possono esercitare tale diritto attraverso diversi strumenti. Gli strumenti del controllo, differenti a seconda del sistema amministrativo oggetto di analisi, sono molteplici, a volta ridondanti quando non conflittuali. Altre forme di controllo possono includere modalità di supervisione, formali o informali, oppure momenti di negoziazione. Si pone del resto per il concetto di controllo, come già per il concetto di coordinamento, la stessa tipologia che distingue la dimensione istituzionale (controllo esercitato da strutture organizzative create ad hoc) dalla dimensione operativa (modalità di interazione fra soggetto controllato e soggetto controllore), e la dimensione interna (controllo tra soggetti che appartengono alla medesima organizzazione) dalla dimensione esterna (controllo tra organizzazioni differenti).

Ovviamente non tutte le forme di controllo disponibili, gli strumenti previsti, sono utilizzabili da parte di tutti i soggetti che operano nel sistema. La maggior parte dei soggetti che esercitano il controllo svolgono tale funzione limitatamente ad alcuni specifici aspetti, elementi o fasi, dell’attività o ad alcune dimensioni e segmenti della performance. Di conseguenza,

sussistono notevoli differenze qualora si vadano a considerare le modalità di funzionamento, i criteri di efficienza ed efficacia, gli impatti dei diversi tipi di controllo applicati. La pluralità delle forme di controllo, delle logiche, degli strumenti, si accompagna necessariamente con la rispettiva selettività (Wirth, 1991). Forme di controllo, teoricamente anche pure, che sono gestite istituzionalmente da un insieme di attori distinti risultano sempre selettive in termini di tempi, luoghi del controllo, oggetto, criteri e, soprattutto, in termini di effetti. Collocando tale fenomeno nel contesto più ampio della domanda di accoutability diffusa nella società nei confronti delle amministrazioni pubbliche, la selettività ed i relativi limiti di ciascuna singola forma di controllo richiedono che tali forme siano inserite in un sistema di controlli progettato coscientemente. Le diverse forme di controllo, ispirate da diverse logiche e tradotte in vari strumenti, dovrebbero essere inserite in un disegno che tenga conto della complessità generata dalla presenza simultanea di controlli differenti. Il tema del controllo non è dunque soltanto parte del più ampio tema del coordinamento ma ne costituisce, allo stesso tempo, uno degli ambiti di applicazione più sfidanti.

Di seguito, nella Figura 3.1, si riproduce schematicamente la tipologia proposta per rappresentare il sistema dei controlli. Tale immagine, e la tipologia relativa, non esauriscono tutte le possibili dimensioni di analisi. Le diverse forme di controllo differiscono, infatti, in ragione di ulteriori elementi quali le modalità attraverso le quali il controllo viene esercitato, gli oggetti che vengono sottoposti al controllo, i tempi in cui il controllo viene esercitato ed infine, gli esiti che il controllo si prefigge. La scelta di non considerare, nel corso della presente analisi, le dimensioni ora richiamate, deve essere ricondotta alla prospettiva in cui si colloca la ricerca di comprensione delle problematicità di controllo che possono intercorrere nella relazione fra amministrazioni centrali ed agenzie.

Gerarchia Mercato Network

Controllo operativo Controllo istituzionale

Meccanismo Controllo

interno

Controllo esterno

Prospettiva

Forma

Gerarchia Mercato Network

Controllo operativo Controllo istituzionale

Meccanismo Controllo

interno

Controllo esterno

Prospettiva

Forma

Figura 3.1 Tipologia dei controlli Fonte: autore

Al termine della trattazione qui proposta del concetto di controllo è possibile fornire una definizione che richiami i diversi elementi presi in considerazione. Il controllo, nel sistema costituito dall’insieme delle amministrazioni pubbliche, è rappresentato da un insieme di attività finalizzate a:

Monitorare e valutare le decisioni, i processi e i risultati realizzati dalle organizzazioni che operano all’interno del sistema;

Prevenire e correggere comportamenti assunti in violazione formale o sostanziale di regole, norme e standard;

aggiustare e modificare regole, norme e standard alla luce di cambiamenti, intervenuti o potenziali, nei problemi per la risoluzione dei quali tali regole, norme e standard sono state precedentemente stabiliti.

Così, la realizzazione del controllo, in concreto, richiede tanto la valutazione professionale di processi e risultati, quanto la mobilitazione di forme di autorità. Entrambe le attività sono legate all’obiettivo finale di assicurare che il sistema, nel suo insieme, operi in condizioni di compliance non tanto rispetto ad un set di regole predefinite, quanto piuttosto in relazione agli obiettivi e agli standard che sono stati valutati idonei a consentire il soddisfacimento degli interessi pubblici. Come da un lato è importante che tale compliance non sia misurata rispetto ad elementi esclusivamente formali, quali appunto regole, norme e standard, che sono a loro volta relativi rispetto agli obiettivi finali proprio del sistema, dall’altro è fondamentale che gli esiti del controllo, le eventuali deviazioni, si traducano in feedback attivi per il sistema, in forme di conoscenza ed apprendimento. Solo in questo modo il controllo svolge quell’importante funzione di collegamento fra coloro che definiscono le regole e gli obiettivi, coloro che tali regole e d obiettivi applicano e le stesse regole ed obiettivi. Quando i tre elementi ora richiamati non vengono costantemente correlati dal sistema dei controlli, le decisioni e le azioni compiute dalle diverse organizzazioni, e dai diversi livelli organizzativi all’interno di esse, non si inseriscono in una catena logica e, di conseguenza, l’attività amministrativa risulta meno coordinata.