Riforma dei ministeri e introduzione del modello delle agenzie

modello delle agenzie può non rappresentare una soluzione opportuna, ed in tal senso si potrebbe fare riferimento alle funzioni di garanzia che vengono affidate ad organi indipendenti dall’esecutivo o ad attività imprenditoriali per le quali meglio si presta lo strumento societario, è altrettanto vero che lo strumento organizzativo finora analizzato costituisce appunto uno strumento, dotato di ampia possibilità di impiego una volta che ne siano stati compresi i meccanismi. Non è dalla natura dell’attività svolta che derivano le componenti del modello, sebbene tale variabile costituisca un elemento di importante influenza (Verhoest, 2003).

L’agenzia può essere regolamentativa, di supporto, finanziaria, informativa, in ogni caso gestirà la sua attività secondo un’ottica negoziale che, una volta appresa, potenzialmente può estendersi alla gestione delle relazioni con altre categorie di interlocutore, operando quale nuovo paradigma di gestione delle interrelazioni (Christensen, Laegreid, Wise, 2002).

in essere un sistema unitario e razionalizzato all’interno del quale si andasse a delineare un nuovo assetto delle responsabilità non solo sul piano amministrativo, e dunque nel rapporto fra componente politica e burocratica, ma anche sul versante politico, andando ad attribuire una rilevanza del tutto nuova ai responsabili dei comparti e dei settori compresi all’interno di uno dei grandi ministeri. Proprio il numero dei ministeri costituì forse l’elemento che più di ogni altro ha trovato evidenza nell’ambito del dibattito sorto intorno a tale provvedimento: la riduzione del loro numero a dodici grandi organizzazioni fu portata ad evidenza come prova della razionalizzazione, come testimonianza più immediata, ma anche di più difficile attuazione e comunque non condivisa da tutte le forze politiche. Del resto il primo esecutivo della XIV legislatura, con il Decreto-Legge n. 181 del 2001, ripristinò due ministeri che erano stati soppressi dalla riforma, e cioè il ministero della sanità, denominato ministero della salute, ed il ministero delle comunicazioni.

I compiti assegnati a ciascuna delle nuove organizzazioni introdotte dal decreto sono esercitati sotto la responsabilità e l’indirizzo del ministro di settore, mediante i ministeri e le agenzie, nel rispetto della distinzione fra compiti spettanti al vertice politico e compiti spettanti alla dirigenza amministrativa. A tal fine il decreto dettava norme generali di organizzazione sia per quanto riguarda i dipartimenti e le agenzie, sia per quanto riguarda gli uffici di diretta collaborazione del ministro, di modo che tanto il ruolo di indirizzo e di determinazione politica, quanto il ruolo di gestione e determinazione amministrativa, disponessero di un supporto adeguato. Le disposizioni disegnavano un quadro generale di riferimento, determinato nei suoi contenuti essenziali ed in alcuni vincoli di fondo, ma non in modo rigido ed uniforme, in modo da poterlo adattare ed articolare secondo le diverse esigenze delle strutture ministeriali.

Significativo inoltre che il decreto prevedesse il superamento del modello classico del segretariato generale fatte salve alcune eccezioni, che nel tempo peraltro sono progressivamente aumentate, stante il perdurante ricorso ad un’organizzazione ministeriale di stampo tradizionale, almeno per taluni settori di policy. Accanto alle strutture organizzative di primo livello, direzioni e dipartimenti, nei casi in cui i compiti da svolgere avessero un particolare contenuto tecnico, o richiedessero per esempio una certa articolazione operativa territoriale, il decreto prevedeva l’istituzione di agenzie, a seguito della soppressione e dell’accorpamento di preesistenti strutture.

Secondo la relazione illustrativa presentata dal governo riguardo alla riforma, le agenzie si differenziano dalle altre strutture di primo livello sotto diversi profili (art.8). In primo luogo il ricorso all’agenzia si giustifica in presenza di funzioni di carattere prevalentemente tecnico ed operativo, che richiedono particolari professionalità, conoscenze specialistiche e specifiche modalità di organizzazione del lavoro difficilmente realizzabili all’interno delle tradizionali

strutture ministeriali. Lo svolgimento della missione ed il perseguimento dei fini affidati all’agenzia si realizza, in secondo luogo, mediante un’attività prevalentemente tecnica che richiede, per il suo svolgimento, condizioni di autonomia. In terzo luogo, l’agenzia è di regola posta al servizio di più interessi pubblici, svolgendo attività che sono, ad esempio, rilevanti sia per le amministrazioni centrali che per le regioni e gli enti locali. Ne discendono alcune importanti conseguenze quanto al relativo regime giuridico, in ordine alle condizioni di autonomia, all’esercizio dei poteri di vigilanza ed ai rapporti con le altre amministrazioni. Sotto il primo profilo, l’agenzia dispone di un regime di autonomia che riguarda in particolare l’organizzazione interna, la spesa e la contabilità, assicurando però il pieno rispetto del vincolo di bilancio. Sotto il secondo profilo, cioè le modalità di vigilanza, sono previste apposite convenzioni stipulate tra il ministro vigilante ed il vertice dell’agenzia, per mezzo delle quali sono determinati, tra l’altro, la missione specifica di quest’ultima, i risultati attesi in un arco temporale determinato, l’entità e la modalità dei finanziamenti. I rapporti con il ministro sono retti dai principi generali dettati dagli articoli 3 e 14 del D.Lgs. 29/93. Infine quanto all’attività, l’agenzia agisce sulla base di apposite convenzioni con le amministrazioni pubbliche a favore delle quali eroga servizi e si finanzia, in parte, con i relativi introiti, fermo restando l’esercizio delle attività obbligatorie al servizio dell’intero sistema.

Per quanto concerne i casi concreti delineati dal decreto, originariamente era prevista l’istituzione delle seguenti agenzie:

• Agenzia Industrie Difesa (art. 22), istituita nell’ambito del ministero della difesa con il compito di gestire unitariamente le attività delle unità produttive ed industriali della difesa;

• Agenzia per le normative ed i controlli tecnici (art. 31), istituita presso il ministero delle attività produttive;

• Agenzia per la proprietà industriale (art. 32), istituita anch’essa presso il ministero delle attività produttive;

• Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (art. 38), istituita presso il ministero dell’ambiente con le finalità indicate nel precedente paragrafo;

• Agenzia dei trasporti terrestri e delle infrastrutture (art. 44), istituita presso il ministero delle infrastrutture e dei trasporti con varie competenze in materia di controllo, vigilanza, certificazione;

• Agenzia delle entrate (art. 62), istituita presso il ministero dell’economia e delle finanze per lo svolgimento dei servizi relativi all’amministrazione, alla riscossione e al contenzioso dei tributi diretti, dell’imposta sul valore aggiunto e di tutte le imposte già di competenza del dipartimento delle entrate del soppresso ministero delle finanze;

• Agenzia delle dogane (art. 63), istituita presso il ministero dell’economia e delle finanze per lo svolgimento dei servizi relativi all’amministrazione, alla riscossione ed al contenzioso dei diritti doganali e della fiscalità interna negli scambi internazionali;

• Agenzia del territorio (art. 64), istituita presso il ministero dell’economia e delle finanze per lo svolgimento dei servizi relativi al catasto, dei servizi geotopocartografici e dei servizi relativi alla conservazione dei registri immobiliari;

• Agenzia del demanio (art. 65), istituita presso il ministero dell’economia e delle finanze per l’amministrazione dei beni immobili dello Stato;

• Agenzia di protezione civile (art. 79), sottoposta alla vigilanza del ministro dell’interno;

• Agenzia per la formazione e l’istruzione professionale (art. 88), sottoposta alla vigilanza del ministro delle attività produttive e del ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca.

Il decreto prevedeva che, delle agenzie indicate, cinque trovassero immediata costituzione: si tratta delle quattro agenzie fiscali e dell’agenzia di protezione civile. La creazione delle prime venne disciplinata dal capo II del titolo V del decreto che riporta le disposizioni finali e transitorie: la trasformazione degli apparati ministeriali era infatti rinviata alla costituzione del nuovo esecutivo, sebbene fosse previsto che nel frattempo le amministrazioni si sarebbero dovute muovere per predisporre tutte le tappe necessarie. L’amministrazione finanziaria venne al contrario immediatamente sottoposta a riforma in prospettiva della successiva soppressione del ministero delle finanze e del suo accorpamento con il ministero del tesoro e della programmazione economica in quello che attualmente è il ministero dell’economia e delle finanze. Per queste agenzie il decreto definiva un sistema di autonomia più accentuato rispetto a quanto stabilito per le agenzie in generale dagli articoli 8 e 9. In particolare, solo alle agenzie previste nell’ambito della riforma dell’amministrazione finanziaria, l’articolo 61 del decreto riconobbe esplicitamente autonomia gestionale, regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile, finanziaria e tecnica, assoggettando le medesime al controllo di competenza della Corte dei Conti. Oltre alla disciplina generale dettata dagli articoli 8 e 9 vennnero quindi compiute specifiche previsioni in merito alla natura ed al contenuto degli statuti (art. 66), agli organi interni e alle funzioni ad essi attribuite(art. 67), alla disciplina contabile e finanziaria (art. 70) ed alla gestione delle fasi del cambiamento (art. 73). L’altra agenzia per la quale si prevedeva immediata costituzione, ovvero l’agenzia di protezione civile, fu soppressa dal primo esecutivo della XIV Legislatura che ritenne opportuno ricondurre il coordinamento degli interventi di sicurezza ed emergenza in seno ad un dipartimento della Presidenza del Consiglio.

Il quadro che emerge dall’analisi del dispositivo di tale decreto appare piuttosto in linea rispetto alle condizioni che sono state poste in evidenza per connotare il concetto di agenzia:

sembra corretto affermare che nell’impostazione generale trova spazio il principio del cosiddetto

“arm’s lenght” rispetto alla catena gerarchica dei dipartimenti ministeriali (Ongaro, 2006). Le agenzie sono organizzazioni frutto di una disaggregazione strutturale delle amministrazioni esistenti o di un ricollocamento di funzioni da altri enti, prima esterni all’esecutivo. La loro attività consiste nello svolgimento di una funzione pubblica, il decreto sottolinea più volte la natura tecnica di tale attività ma non pone in discussione l’attribuzione della medesima ad un soggetto facente parte dell’esecutivo. Il personale é costituito da dipendenti pubblici, da soggetti cioè il cui rapporto contrattuale con l’agenzia è regolato dalle norme vigenti per il pubblico impiego. Il finanziamento delle prestazioni dovute è a carico dello Stato e rientra nell’ambito del bilancio di quest’ultimo, ferma restando per l’agenzia la facoltà di stipulare convenzioni con ogni altro soggetto pubblico e di ottenere ulteriori risorse per le prestazioni cedute in tal modo. Infine l’agenzia é sottoposta alla disciplina legislativa prevista per i soggetti pubblici, in altri termini si applicano alla sua attività le norme dettate dal diritto amministrativo e quindi i controlli previsti dal nostro sistema, tra cui quello della Corte dei Conti. Quanto alle tre dimensioni indicate quali assi di analisi del modello delle agenzie vale la pena di richiamare alcune importanti conclusioni ricavate nel corso di un progetto di ricerca svolto nel 2005 per conto del Dipartimento della Funzione Pubblica¹⁰.

Tale ricerca evidenzia anzitutto come il modello teorico, basato sul concetto di tripode esistenza del performance contract, netta distinzione tra policy ed operation (disaggregazione), elevata autonomia manageriale fosse difficilmente riscontrabile nel caso delle agenzie italiane.

Spesso manca del tutto il pilastro del performance contract. In qualche altro caso, invece, le agenzie si occupano anche di formulare politiche e godono di un certo grado di autonomia strategica, aspetto questo escluso nello schema concettuale di riferimento. La contrattualizzazione inoltre è presente solo in misura limitata e parziale ed il grado di effettiva disaggregazione strutturale varia tra le agenzie, seppure tutte godano di personalità giuridica.

Nel caso italiano, dunque, per configurare organizzazioni separate non si è potuto prescindere dalla previsione di un’autonoma configurazione anche giuridico-formale. Ciò nonostante, il grado di separatezza e di autonomia rispetto al ministero è risultato piuttosto variabile: si va da agenzie che operano in condizioni di autonomia quasi completa dalle strutture ministeriali ad altre che si caratterizzano quasi come dei dipartimenti ad alta autonomia del ministero. Inoltre le agenzie italiane operano tendenzialmente in un solo settore di policy, ma la metà di esse

10 Tale progetto, condotto con la supervisione scientifica dei Proff. Fabrizio Pezzani e Giovanni Valotti dell’Università Bocconi, e svolto dall’autore e da Paolo Fedele, con il coordinamento di Edoardo Ongaro, ha condotto nel 2005 alla stesura del libro “Le agenzie pubbliche. Modelli organizzativi ed istituzionali”.

svolge diverse funzioni pubbliche ed eroga vari prodotti e servizi con livelli dunque di complessità organizzativa interna piuttosto rilevante.

Gran parte delle agenzie si caratterizza per una chiara specializzazione sulle operation, cioè sulla dimensione tecnica delle attività, in questo presentando caratteri coerenti al modello proposto dalla letteratura. Va segnalato, peraltro, che alcune agenzie svolgono un ruolo di rilievo anche nella definizione delle policy (posto che anche altre agenzie rivestono un qualche ruolo di advisor nella formulazione delle politiche pubbliche) e che per questo si avvicinano per certi aspetti al mondo delle authority, con ruolo di regolazione e filtro di neutralità, piuttosto che di implementazione di politiche ministeriali. Per quanto attiene all’autonomia delle agenzie italiane mediamente essa risulta elevata, almeno nella sua componete manageriale, nonostante un basso grado di re-regulation. Le agenzie considerate godono di un buon margine di autonomia manageriale per lo svolgimento dei loro compiti; sono cioè tendenzialmente autonome nella gestione di risorse finanziarie ed umane finalizzate allo svolgimento delle attività istituzionali. Peraltro l’autonomia finanziaria potenziale delle agenzie italiane risulta tendenzialmente medio-bassa, anche se la maggior parte di esse può cedere sul mercato i suoi prodotti, per lo più ad altre amministrazioni, tramite apposite convenzioni.