Il sistema bancario americano: dalle origini alla Grande Depressione
4. Le crisi bancarie del 1930 e del 31-32 e le prime misure di emergenza
Il presidente Hoover, entrato in carica il 4 marzo del 1929 a pochi mesi dal crollo di ottobre, era convinto che la depressione non fosse altro che una crisi di fiducia. Secondo il presidente il sistema americano era fondamentalmente sano, l'economia era in salute, e le condizioni positive si sarebbero ristabilite con la sola cooperazione tra imprenditori, banchieri, lavoratori e consumatori309. Questa visione ottimistica venne però smentita dai dati sulla
produzione, sul reddito e sulla disoccupazione e dalla prima crisi bancaria che seguì il crollo di Wall Street. Nell'ottobre del 1930 si registrò un'ondata di fallimenti che riguardò soprattutto le piccole banche rurali negli stati del Missouri, Indiana, Illinois, Iowa, Arkans e North Carolina.310 Nel solo mese di novembre fallirono 256 banche, dotate di 180 milioni di
depositi diffondendo il panico anche in altri stati, cosicché nel mese successivo fallirono altre 352 banche con 370 milioni di dollari di depositi.311 Il fallimento più impressionante fu però
quello della Bank of the United States, l'11 dicembre 1930. Vantava 200 milioni di dollari in depositi e fu la più importante banca commerciale che fosse mai fallita nella storia degli Stati Uniti312. Il fatto che si trattasse di una member bank associata al Federal Reserve System e
che il piano di salvataggio previsto dalla banca di riserva di New York non fosse stato appoggiato dalla Clearing House, costituì un duro colpo per il prestigio e la fiducia dell'intero System.313 La paura dei fallimenti portò ad una diffusa conversione in valuta dei depositi alla
quale le banche rispondevano cercando di rafforzare la propria posizione di liquidità. La prima reazione degli istituti sotto pressione fu quindi la vendita dei titoli di minor qualità detenuti nel loro portafoglio azionario che portò come conseguenza il calo dei prezzi e l'aumento dei rendimenti di questi titoli contemporaneamente ad un aumento del prezzo e a una diminuzione dei rendimenti dei titoli ritenuti di qualità, ossia le obbligazioni governative (considerate valide riserve secondarie)314. Questo andamento creò un circolo vizioso nel quale
le banche erano meno propense a detenere titoli, causando una diminuzione dei prezzi e di conseguenza del valore dei portafogli che loro stesse detenevano. Tutto ciò si tradusse in una diminuzione del capitale degli istituti di credito e pose le basi per i successivi fallimenti315.
309 Susan E. Kennedy, The Banking Crisis of 1933 cit., pp. 29-30
310 Irwin A. Douglas, Peddling Protectionism: Smoot-Hawley and the Great Depression, Princeton University Press, 2011 p. 134; Cfr. Elmus Wicker, The Banking Panics of the Great Depression. Cambrigde University Press, 1996
311 Benjamin Klebaner, Commercial Banking in the United States: A History, cit., p. 131
312 Milton Friedman e Anna J. Schwarz, Il dollaro, Storia monetaria degli Stati Uniti, cit., p. 188 313 Ibidem
314 Ivi, p. 190 315 Ibidem
Agli inizi del 1931 la situazione sembrò migliorare: i fallimenti iniziarono a diminuire drasticamente e da gennaio a marzo ricominciò ad aumentare il rapporto tra depositi e riserve grazie alla riduzione della domanda di valuta da parte del pubblico e al rallentamento della corsa delle banche alla liquidità316. Nel marzo del 1931 ripresero tuttavia a crescere i ritiri dei
depositi e il rafforzamento delle riserve da parte degli istituti di credito. Una tendenza che fu determinata anche dai timori che derivavano dagli eventi europei e dalle difficoltà finanziarie d'oltreoceano. Molti erano i motivi di inquietudine: le elezioni in Germania del 1930 con la rapida crescita del partito nazista indicavano un rigetto delle riparazioni concordate a Versailles e determinarono il ritiro da parte dei finanzieri americani e francesi dei prestiti a breve termine concessi in Europa Centrale; inoltre l'annuncio nel marzo del 1931 della creazione dell'unione doganale tra Austria e Germania fece reagire la Francia con il ritiro dei prestiti dall'Austria; infine gli europei iniziarono a diminuire l'acquisto di merci dagli Stati Uniti e a vendere gli investimenti fatti in terra americana provocando una caduta dei prezzi e di conseguenza del valore dei titoli industriali317. A questo si aggiunse nel maggio dello stesso
anno il fallimento della Credinstalt318, la principale banca austriaca, della famiglia Rothschild,
che ebbe gravi ripercussioni su tutto il sistema creditizio europeo. Nonostante i tentativi di salvataggio da parte del governo austriaco e di molte banche centrali estere (compresa la Federal Reserve americana) le corse agli sportelli dei risparmiatori e i prelievi dall'estero portarono alla bancarotta dell'istituto e il panico si diffuse presto agli altri paesi. La Germania, già provata dai disordini interni e dalla debolezza del regime di Weimar, alzò drasticamente le tasse e tagliò drammaticamente le spese per tentare di salvare la Berlin Reichsbank in difficoltà in seguito alla crisi di fiducia319. Hoover, temendo che la situazione di
panico finanziario fornisse terreno fertile per una rivoluzione nazista in Germania, e conscio che le difficoltà europee si sarebbero presto ripercosse sul mercato americano, propose una moratoria di un anno sia sulle riparazioni che sui debiti di guerra.320 Il 6 luglio la proposta fu
accolta con molte resistenze da parte della Francia, ma la situazione non sembrava migliorare
316 ibidem
317 Herbert Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover. The Great Depression 1929-1941, The Macmillan Company, New York 1952, pp.63-65, Susan E. Kennedy, The Banking Crisis of 1933, cit., pp.26-27 318 Vedi anche Iago Gil Aguado, The Creditanstalt crisis of 1931 and the failure of the Austro-German customs
union project, The Historical Journal, Volume 44, Issue 01, Cambridge University Press, 2001, pp 199-221; Aurel Schubert, The Credit-Anstalt Crisis of 1931, Cambridge University Press, 1991; Peter Temin, Transmission of the Great Depression, The Journal of Economic Perspectives, Vol. 7, No. 2 (Spring, 1993), pp. 87-102; Richard S. Grossman, The Shoe That Didn't Drop: Explaining Banking Stability During the Great Depression. The Journal of Economic History, 54, 1994, pp 654-682.
319 Susan E. Kennedy, The Banking Crisis of 1933, cit., p.27
320 Herbert Hoover, The Memoirs., cit.,pp. 67-72, Susan E. Kennedy, The Banking Crisis of 1933, cit., p. 27 e Charles P. Klindeberger, Storia della finanza nell'Europa occidentale, cit., pp. 507-510
soprattutto in Germania e in Ungheria. I capitali continuavano a defluire dai paesi dell'Europa centro-orientale verso la Francia e gli Stati Uniti. Il presidente allora promosse un “accordo di tregua” tra le banche commerciali dei nove o dieci paesi che detenevano crediti a breve termine in Germania congelandoli temporaneamente.321 Il 23 di luglio fu raggiunta
anche questa intesa e il giorno dopo la Francia iniziò a ritirare oro dall'Inghilterra ponendo le premesse per le gravi difficoltà che da lì in avanti il paese dovette affrontare fino ad arrivare all'abbandono del gold standard322.
Le ripercussioni sulla situazione monetaria degli Stati Uniti furono inizialmente un afflusso di capitali e l'aumento della quantità di oro, ma contemporaneamente le banche commerciali si trovarono a vedersi congelata un'ingente quantità di crediti a breve termine verso banche straniere. Il fallimento di uno dei più importanti istituti europei e la chiusura di molte banche nei paesi più avanzati fecero impressione anche ai risparmiatori e banchieri statunitensi che nuovamente corsero a convertire depositi in valuta, i primi, e a rafforzare le riserve dei loro istituti i secondi323. Dal febbraio al settembre del 1931 i depositi delle banche commerciali
calarono del 9%, mentre i prezzi dei titoli vennero spinti ancora più in basso dai realizzi che stavano effettuando le banche per rafforzare le proprie riserve. Con l'abbandono del gold standard da parte della Gran Bretagna e la possibilità che anche gli Stati Uniti seguissero la stessa strada, molte banche centrali europee e molti investitori privati iniziarono a convertire in oro sul mercato monetario di New York enormi quantità di dollari.324 In quindici giorni nel
settembre del 1931 la quantità di oro diminuì di 275 milioni di dollari e poi di altri 450 milioni durante il mese successivo.325 Il deflusso di oro riportò la quantità del metallo al livello del
1929 pareggiando l'afflusso netto che si era avuto nei due anni precedenti e accrebbe le pressioni sulle riserve delle banche. Deflusso interno - ossia la valuta ritirata dai depositanti - e deflusso esterno - ossia l'oro ritirato dagli stranieri - provocarono un'ondata di fallimenti ancora più grave di quella dell'anno precedente. In ottobre fallirono 552 banche commerciali con 471 milioni di dollari di depositi, nelle tre settimane successive altre 875 con 564 milioni di depositi. In tutto dall'agosto 1931 al gennaio 1932 furono 1860 i fallimenti bancari con depositi
321 Herbert Hoover, The Memoirs..., cit.,pp. 72-74, Milton Friedman e Anna J. Schwarz, Il dollaro, Storia monetaria degli Stati Uniti, cit.,p. 192, Susan E. Kennedy, The Banking Crisis of 1933, cit., p. 28 322 Herbert Hoover, The Memoirs..., cit.,pp. 78
323 Milton Friedman e Anna J. Schwarz, Il dollaro, Storia monetaria degli Stati Uniti, cit., p. 193
324 James D. Hamilton, Role of the international gold standard in propagating the Great Depression.,
Contemporary Economic Policy, 6, 1988, pp. 67–89
per 1449 milioni326. Il Federal Reserve System reagì con forza al deflusso, in particolare la
Reserve Bank di New York aumentò il saggio di sconto dal 2,5 al 3,5 in un solo colpo e temporaneamente arginò l'emorragia di oro327, ma questi movimenti spaventarono ancor di più
i risparmiatori americani. Tuttavia gli aumenti nei saggi ricevettero l'appoggio sia dei membri del System che degli osservatori esterni.328
Il presidente Hoover decise che era il momento di intervenire e inizialmente propose l'organizzazione di un fondo a sostegno delle banche in difficoltà finanziato dagli istituti di credito su base volontaria, sotto il coordinamento del Federal Reserve System.329 Il
governatore Meyer riteneva invece che la strada più efficace fosse la costituzione di un'agenzia governativa che assistesse le banche e propose di rimettere in piedi la vecchia War Finance Corporation (WFC)330. Nel settembre del 1931 il presidente propose la National Credit
Corporation ai banchieri più influenti della nazione e al Federal Advisory Committee. Si sarebbe trattato di un fondo di 500 milioni di dollari con la possibilità di un'integrazione di un ulteriore miliardo al fine di concedere prestiti alle banche in difficoltà. Per imprimere un'accelerazione alla costituzione del fondo venne organizzato, in segretezza, un incontro tra Hoover e una quarantina tra banchieri e uomini d'affari di New York nell'appartamento di Washington del Segretario al Tesoro Mellon.331 La reticenza dei banchieri fu superata grazie
alle pressioni del presidente, soprattutto in seguito all'abbandono del gold standard da parte della Gran Bretagna e dei rischi che potevano riflettersi sugli Stati Uniti, e grazie alle rassicurazioni di Meyer sul fatto che sarebbe stata istituita anche un'agenzia governativa per assistere le banche in difficoltà332. In ottobre, mantenendo sempre la riservatezza di questi
incontri per il timore che potessero scatenare la sfiducia dei risparmiatori, Hoover organizzò una riunione con alcuni leaders della Camera e del Senato americano per informarli che i banchieri erano in procinto di costituire un'organizzazione per il credito alle banche in difficoltà spiegando che, nel caso l'iniziativa privata fosse risultata insufficiente, sarebbe stata
326 Ibidem 327 Ivi, p. 196 328 Ivi, p. 245
329 Susan E. Kennedy, The Banking Crisis of 1933, cit., p. 31
330 Gerald D. Nash, Herbert Hoover and the Origins of the Reconstruction Finance Corporation, The Mississippi Valley Historical Review, Vol. 46, No. 3, Dec., 1959, p. 455
La WFC era stata creata nel 1918 per venire incontro ai problemi finanziari in tempo di guerra. Dopo la guerra rimase operativa e si espanse per fronteggiare la depressione agricola del1920 rimanendo in vita fino al 1929. Meyer fu per due volte il direttore dell'agenzia, e riteneva che un'istituzione come la WFC poteva risolvere i problemi del 1931 più di un coordinamento volontario di banche che sarebbe stato poco controllabile e influenzabile da parte del governo. Ivi, pp. 456-458
331 Herbert Hoover, The Memoirs... cit., p. 84, Gerald D. Nash, Herbert Hoover and.. cit.. p. 461 332 Susan E. Kennedy, The Banking Crisis of 1933, cit., pp. 32-33
necessaria un'azione del Congresso333. Molti dei partecipanti all'incontro espressero i loro
dubbi sull'efficacia di un'azione volontaria portata avanti dai banchieri considerando imprescindibile anche un'azione governativa. Il leader democratico al Senato, Joseph T. Robinson, chiese di convocare subito una sessione speciale del Congresso al fine di ricostituire la vecchia WFC. Hoover tuttavia non era ancora convinto della necessità di un'agenzia federale, mentre Meyer si mise subito al lavoro per preparare un disegno di legge per istituire un'agenzia sulla falsa riga della War Finance Corporation.334
La National Credit Corporation fu inaugurata pochi giorni dopo con ulteriori adesioni di banche newyorchesi. La quota di sottoscrizione era pari al 2% dei depositi per ogni istituto partecipante. L'efficacia dell'azione della Corporation dipendeva dunque dalla sola buona volontà da parte dei banchieri nel concedere l'assistenza del fondo, ma il loro atteggiamento si rivelò molto cauto e prudente. Per accettare le richieste d'aiuto da parte delle banche vennero effettuati lunghi ed approfonditi controlli sui libri contabili335. Le operazioni erano inoltre
lente e macchinose, tanto che ci vollero tre settimane solo per organizzare operativamente la corporation. L'esclusione delle piccole banche da questa copertura, poi, ridusse notevolmente l'efficacia dell'ente; nel gennaio del 1932, in una situazione di emergenza finanziaria, l'ammontare dei prestiti fu di soli 55 milioni di dollari336.
I nuovi fallimenti che si verificarono nel dicembre 1931 e nel gennaio 1932, e la debole azione della NCC resero evidente la necessità di un'azione diretta a livello governativo e anche Hoover se ne convinse. Durante il suo messaggio annuale al Congresso, l'8 dicembre 1932, il presidente inserì all'interno dei suoi 18 punti per combattere la depressione anche la costituzione di un'agenzia federale per erogare prestiti ai settori in difficoltà337. La
Reconstruction Finance Corporation fu istituita il 22 gennaio dal Congresso con un capitale di 500 milioni e con la possibilità di ampliare il fondo di ulteriori 3 miliardi, messi a disposizione dal Tesoro e da altre fonti private.338 Si registrò qualche resistenza da parte di alcuni membri
del Congresso. John Nance Garner temeva un drenaggio di fondi pubblici per aiutare le banche e chiese che la vita dell'agenzia fosse limitata alla crisi. Carter Glass, invece, accettò la proposta di legge, nonostante preferisse un inserimento della RFC all'interno del System della Federal Reserve, ritenendo altresì che la vera battaglia dovesse essere effettuata nella
333 Herbert Hoover, The Memoirs... cit., pp. 85-86, Gerald D. Nash, Herbert Hoover and ... cit., p. 464 334 Gerald D. Nash, Herbert Hoover and.., cit., p. 465
335 Susan E. Kennedy, The Banking Crisis of 1933, cit., p. 35 336 Gerald D. Nash, Herbert Hoover and ... cit.,p. 465 337 Herbert Hoover, The Memoirs... cit., pp. 97-98
direzione di una riorganizzazione complessiva del sistema bancario.339
Dopo l'approvazione parlamentare della Reconstruction Finance Corporation, l'agenzia entrò in funzione con un board di sette membri che includeva il Segretario al Tesoro, Eugene Meyer come coordinatore e Charles Gates Dawes (il vice dell'ex presidente degli Stati Uniti Coolidge, e a quel tempo ambasciatore in Inghilterra) come presidente, con l'obbiettivo di aiutare agricoltura, commercio e industria tramite prestiti erogati da banche e da altre agenzie. Nel “giro” delle nomine il posto di ambasciatore di Dawes fu occupato da Andrew Mellon e al Tesoro venne nominato Ogden Mills. Gli altri membri del board furono scelti in base a un criterio bipartisan340.
Il primo prestito della Corporation fu elargito a favore del grosso istituto di A. P. Giannini, la Bank of America National Trust and Saving Association, per un ammontare di 15 milioni. Nel giro di 4 mesi la RFC approvò 5 miliardi di sovvenzioni a 4000 banche e ad altri istituti finanziari. Questi interventi, insieme ad un lieve miglioramento della situazione monetaria, fecero sì che i fallimenti passassero dai 342 del gennaio 1932 ai soli 46 nel mese di marzo, ma attirarono anche le critiche di coloro che erano in disaccordo con una indiscriminata politica dei prestiti e con un intervento governativo così massiccio nel mercato.341
Il culmine di questi malumori si verificò nell'aprile del 1932, quando l'RFC concesse un prestito di 90 milioni alla Central Republic National Bank di Chicago, alla cui testa figurava Charles Dawes, che aveva lasciato da appena tre settimane la presidenza dell'agenzia. Del resto Hoover, nonostante i dubbi dello stesso Dawes, non poteva permettere un fallimento che avrebbe causato una reazione a catena lasciando Chicago, già in preda ad un'ondata di “corse agli sportelli”, praticamente senza banche, proprio un mese prima dello svolgimento della Convention nazionale democratica nella stessa città342. In estate si decise dunque una revisione
delle funzioni e delle attribuzioni dell'agenzia sotto la pressione di Hoover che ambiva ad un ampliamento dei poteri dell'organo. La stesura degli emendamenti fu affidata al deputato Henry T. Rainey, ma l'iter fu problematico per la stessa opposizione di Hoover ad alcune delle misure previste. Oltre all'incremento del capitale totale, da 2 miliardi a 3.8 miliardi di dollari,
339 Susan E. Kennedy, The Banking Crisis of 1933, cit., p. 37
340 Gli altri direttori del board nominati da Hoover furono Gardner Cowles, Sr., dell'Iowa, un republicano, e Wilson McCarthy dello Utah, un democrat. Altri due membri del board furono suggeriti dai democratici Robinson e Garner: Harvey C. Couch un imprenditore dell'Arkansas e Jesse Jones del Texas. Infine Ogden Mills, Segretario al Tesoro, entrava nel board ex officio. Herbert Hoover, The Memoirs... cit., p. 108, Susan E. Kennedy, The Banking Crisis of 1933, cit., p. 38
341 Susan E. Kennedy, The Banking Crisis of 1933, cit., p. 38
342 Vedi John T. Flynn, Inside the RFC, Harper's Magazine 166, The Harper's Magazine Foundation. Gennaio 1933, pp.161-69, e Herbert Hoover, The Memoirs... cit., pp. 170-171
e la soppressione dei membri ex officio dal board (come il governatore della Federal Reserve), l'RFC, con le nuove modifiche, poteva effettuare prestiti anche agli stati o alle amministrazioni locali per l'assistenza alle persone in difficoltà, poteva finanziare progetti di lavori pubblici per sostenere l'occupazione, poteva erogare prestiti per finanziare vendite di surplus agricoli all'estero, prestiti per favorire il commercio e il trasporto dei prodotti agricoli, e prestiti a istituti di credito per l'agricoltura. Inoltre, visto il precedente di Dawes che aveva creato molte polemiche, fu vietato all'RFC di fare prestiti a qualsiasi istituto il cui direttore o funzionario fosse stato membro del board.343
Hoover si dichiarò contrario al provvedimento sui prestiti diretti ai privati concessi dal governo, supportata invece dai democratici, considerando di minor invadenza un'azione tramite organizzazioni indipendenti dall'amministrazione. L'emendamento più controverso fu quello proposto dallo speaker del Congresso John Nance Garner, il quale perorava la piena pubblicizzazione dei beneficiari e dell'ammontare dei prestiti come garanzia di trasparenza per evitare favoritismi e clientele. Hoover minacciò di porre il veto nel caso tale misura fosse stata inserita nel testo di legge e, dopo alcune modifiche l'Emergency Relief Construction Act, fu approvato il 21 luglio del 1932.344 Al presidente fu assicurato che l'elenco dei mutuanti
sarebbe stato considerato confidenziale e in effetti la legge specificava che i rapporti mensili della RFC dovevano circolare solamente nell'ufficio del presidente e nei circuiti del Congresso. Nel gennaio del 1933 l'ordine trasmesso dallo Speaker John N. Garner al cancelliere del Congresso di rendere pubblici i rapporti a partire dall'agosto del 1932 creò non pochi problemi agli istituti che comparivano negli elenchi345.
Durante i primi otto mesi di attività i crediti erogati ammontarono a un totale di 2,3 miliardi di dollari il 42% dei quali andò in prestiti agli istituti di credito, il 15% al settore ferroviario e agricolo, il 10% a istituzioni di prestiti per la casa e le quote restanti agli altri settori.346 Il
board approvò 1,4 miliardi di dollari in prestiti a 5970 istituzioni finanziarie, delle quali 4973 banche e trust companies. Di questa somma 44 milioni andarono a riorganizzare o a liquidare 443 banche chiuse, il 95% di questi veniva conferito agli istituti cittadini con meno di 200.000 abitanti soprattutto nel Midwest e nel Sud, dove i prestiti rappresentavano il 3% delle risorse
343 J. Franklin Ebersole, One Year of the Reconstruction Finance Corporation, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 47, No. 3, The MIT Press, May, 1933, pp. 473-474, Herbert Hoover, The Memoirs... cit., p. 110
344 Herbert Hoover, The Memoirs., cit. pp. 110-111, e Susan E. Kennedy, The Banking Crisis of 1933, cit., p. 42
345 Milton Friedman e Anna J. Schwarz, Il dollaro, Storia monetaria degli Stati Uniti, cit., p. 24 in nota 29 346 J. Franklin Ebersole , One Year of the Reconstruction.. cit.,p. 476