Le ulteriori misure di riforma del sistema bancario: il Banking Act del

Durante tutto il 1934 la stampa e la comunità bancaria iniziarono a ipotizzare la possibilità di un imminente intervento legislativo, nuovamente sul settore bancario, questa volta imposto direttamente dall'amministrazione e pienamente organico al programma del New Deal.654

L'amministrazione non smentì tali voci e nel novembre dello stesso anno il Segretario al Tesoro Morgenthau655_{, recependo le indicazioni del presidente, comunicò al suo Interdepartmental}

Loan Committee che sarebbe stato costituito un comitato intergovernativo per redigere una nuova legislazione relativa al tema bancario. Morgenthau chiese a ciascuna agenzia federale di concordare la legislazione che avrebbe ritenuto necessaria e di comunicarla alla commissione entro due settimane, ribadendo il fatto che era desiderio del presidente disporre di un unico disegno di legge.656 _{Durante le settimane successive iniziarono le riunioni del Subcommittee on}

Banking Legislation657 _{organizzate in sessioni, ciascuna delle quali considerava le}

653_{Gilbert, Alton. "Requiem for Regulation Q: What It Did and Why It Passed Away", Federal Reserve Bank of}

St. Louis

654 Helen M. Burns, The American Banking Community.. cit., p. 140

655 Henry Morgenthau successe a William H. Woodin il 1° gennaio del 1934, dopo che questi rassegnò le dimissioni a causa delle sue precarie condizioni di salute.

http://www.ustreas.gov/education/history/secretaries/

656 Helen M. Burns, The American Banking Community.. cit., p. 140

657 Il comitato era composto da E. A. Goldenweiser, Chester Morrill, Walter Wyatt, e Lauchlin Currie.yhtfe Ronnie J. Phillips, The Chicago Plan & New Deal Banking Reform, M. E. Sharpe, Armonk, NY, 1995 p. 115.

raccomandazioni di ogni agenzia.

Il 10 dicembre vennero considerate le proposte in merito all'assicurazione federale sui depositi658_{, il 19 dicembre fu il turno delle raccomandazioni del Federal Reserve Board e il 28}

dicembre vennero analizzate le proposte legislative del Comptroller of Currency in materia di national banks.

Se le proposte provenienti dalla FDIC e dal Comptroller of Currency erano prevalentemente di natura tecnica, quella portata avanti dal Federal Reserve Board modificava invece in maniera sostanziale la struttura dei poteri all'interno del Federal Reserve System avviando un processo di centralizzazione e di concentrazione delle prerogative e delle funzioni nell'organo di vertice del sistema: il Board.

Il neo-governatore della Fed, Marriner Eccles659_{, quando accettò l'incarico, lo fece ad una}

determinata condizione: la possibilità di avviare un programma legislativo che avrebbe drasticamente alterato la struttura del System. Eccles infatti credeva in una gestione più consapevole e in un maggior controllo dell'offerta di moneta e della politica monetaria in generale, come strumento per la promozione della stabilità economica. Per fare ciò “two important duties devolved upon reserve administration”: il primo era di assicurare "that recovery does not result in an undesirable inflation" e il secondo "that a recovery was not followed by a depression."660_{. Per raggiungere questi obbiettivi dunque erano necessarie due}

fondamentali modifiche nell'amministrazione del System:

1) Il controllo completo sui tempi, il carattere e il volume degli acquisti di mercato aperto e la vendita di titoli da parte della Reserve Banks, avrebbero dovuto essere attribuiti al Federal Reserve Board.

2) I governatori delle singole banche della Federal Reserve avrebbero dovuto essere nominati annualmente dal loro Board of Directors previa approvazione del Federal Reserve Board661_.

Eccles era convinto inoltre che l'introduzione di queste misure avrebbe dotato il Board di poteri simili a quelli di una banca centrale senza tuttavia dover ricorrere ad uno stravolgimento del Federal Reserve Act. Rimanevano infatti la proprietà da parte dei privati e l'autonomia delle ramificazioni locali, mentre le questioni più importanti venivano concentrate

658 Il presidente della FDIC, Crowley riteneva che fosse necessaria l'introduzione di alcune misure e di alcune modifiche al Banking Act del 1933 che riguardavano la sua agenzia, ma considerava preferibile introdurre tali previsioni con disegni di legge separati e non con un bill onnicomprensivo. Helen M. Burns, The American Banking Community.. cit., pp.140-145

659 M. Eccles entrò in carica il 15 novembre del 1934. http://www.federalreserve.gov/bios/boardmembership.htm 660 Helen M. Burns, The American Banking Community.. cit., p. 142

nel Board. Queste misure avrebbero anche costituito una risposta alle intense critiche con cui erano stati accolti tutti i precedenti tentativi volti ad introdurre un modello di central banking di tipo europeo negli Stati Uniti.662 _{Roosevelt condivise fin da subito la proposta di Eccles. Una}

Federal Reserve con poteri più accentrati avrebbe potuto infatti garantire più facilmente all'amministrazione i finanziamenti necessari per attuare il vasto programma di spesa pubblica che Roosevelt voleva mettere in atto.663

Il subcommittee procedette alla redazione del disegno di legge durante il mese di gennaio e poi i primi giorni di febbraio del 1935. Il testo finale era diviso in tre titoli: il Titolo I comprendeva alcune misure e modifiche sulla legislazione riguardante il FDIC; il Titolo II riguardava gli emendamenti al Federal Reserve Act; il Titolo III comprendeva gli emendamenti al National Banking Act. Il 5 febbraio 1935 il bill governativo venne introdotto in Senato da Duncan Fletcher (S. 1715) e da Steagall alla Camera dei Rappresentanti (H.R. 5357)664_{. Nonostante che il disegno di legge fosse stato studiato in maniera tale da “tying}

something the bankers didn't want to something they wanted very much"665_{, Roosevelt commise}

almeno due errori politici che rischiarono di far fallire il cammino parlamentare del bill, essendo stati compiuti entrambi nei confronti del più autorevole e influente uomo politico in tema bancario: il senatore Carter Glass. Il presidente infatti prima di tutto non consultò Glass in merito alla nomina di Marriner Eccles alla guida del Board della Fed; secondariamente non fece visionare al senatore della Virginia la proposta di legge prima di presentarla al Congresso666_.

Questo comportamento fece infuriare Carter Glass che si mise subito al lavoro per bloccare la proposta governativa, soprattutto per quanto riguardava il Titolo II: "I must go to work on the Eccles Banking Bill and do my best to wreck it. I have some hope also of wrecking Eccles"667_{, scrisse in una lettera dopo la presentazione del bill.}

Glass non era il solo ad opporsi al Titolo II del Banking Act of 1935; anche la stampa specializzata e vicina al mondo bancario iniziò una campagna contro la centralizzazione dei poteri nel Federal Reserve System668_.

662 Ivi, p. 144

663 Ibidem

664 Ronnie J. Phillips, The Chicago Plan & New Deal Banking Reform, cit., p.118 665 Helen M. Burns, The American Banking Community.. cit., p. 146

666 Ronnie J. Phillips, The Chicago Plan & New Deal Banking Reform, cit., p.120

667 Sidney Hyman, Marriner S. Eccles: Private Entrepreneur and Public Servant. Stanford University School of Business, Stanford, California, 1976, p. 251

668 Il giorno seguente l'introduzione al Congresso il Journal of Commerce affermò la sua "opposition to the further transfer of control over credit policies from the direction of the regional banks to the Reserve Board

La Camera dei Rappresentanti iniziò subito ad analizzare il bill e cominciò le audizioni dal 21 febbraio terminandole il 9 aprile successivo. Vennero sentiti il Comptroller of Currency O'Connor, il presidente del FDIC Crowley, il governatore della Fed Eccles e altri testimoni tra i quali un rappresentante dell'American Bankers Association (ABA). I banchieri della ABA non era totalmente contrari alla proposta di legge soprattutto per quanto riguardava i Titoli I e III:

“..they believe that the aims and purposes expressed in the provisions of Titles I and III of the bill are, in the main, in the public interest of banking. The committee have therefore, on behalf of the Association approved in substance titles I and III of the bill.”669

Il Titolo II era invece la parte che suscitava più malumori e per la quale l'associazione dei banchieri propose numerose modifiche: “if changes substantially along these lines cannot be made in the original draft of the bill, we would be strongly opposed to the enactment of title II”670_.

Non furono tuttavia ascoltati, su suggerimento dell'amministrazione, i testimoni che rappresentavano i soggetti più colpiti dalla misura.671 _{Dopo le audizioni Steagall presentò il}

testo con alcune modifiche (suggerite da Eccles) che andavano a rafforzare l'intento centralizzatore della legge. Il Banking Act venne così approvato dai Rappresentanti il 9 maggio del 1935.

Al Senato il cammino del bill incontrò molti più ostacoli, a causa soprattutto del lavoro di logoramento che Glass aveva intrapreso contro il disegno di legge. Innanzitutto il testo venne posto all'analisi non dell'intero Senate Banking and Currency Committee (come avrebbe sperato l'amministrazione), ma di un subcommittee presieduto da Carter Glass. Questi fece di tutto per ritardare l'inizio delle audizioni sul bill in due modi: prima di tutto impegnando i membri del subcommittee, che facevano parte anche dell'Appropriations Committee (Sempre presieduto dal senatore della Virginia) nell'analisi approfondita di un altro disegno di legge is general.". Un editoriale del Wall Street Journal riportò "as a whole the bill has been ingeniously drawn to set up the substance of a central bank, virtually though not technically as subdued to the will of the Administration as if the central reserve bank was legally the property of the government." Business Week annunciò che il "Federal Reserve Board proposed to take over the System lock, stock and barrel," ma che i banchieri non si erano sufficientemente opposti perché "a privately owned system for all the government domination, is preferable to an outright central bank." Helen M. Burns, The American Banking Community.. cit. p. 147

669 U.S. House of Representatives, Banking and Currency Committee, 74th Congress, 1st Session, Banking Act of 1935, Hearings . . . on H. R. 5357 ( Washington, D.C., 1935), pp. 513-516

670 Ibidem

pendente: il Relief Bill. Secondariamente tentando di ritardare le audizioni sulla conferma della nomina di Eccles al Board della Fed che doveva essere votata in quei giorni.672

Le audizioni sul Banking Act del 1935 iniziarono solamente il 19 aprile, coinvolsero più di 60 testimoni e questa volta i soggetti colpiti dalla legge erano largamente rappresentati tra i convocati. Molte furono le testimonianze che denunciavano i rischi di un eccessiva centralizzazione del sistema di riserva federale. La stampa economica, le associazioni di categoria, la letteratura economica avviarono una campagna per mettere in guardia sui rischi di queste misure e diedero voce alle critiche e alle proteste.673

L'amministrazione dopo settimane di stallo tentò di imprimere un accelerazione, agendo sull'opinione pubblica con un messaggio radiofonico di Roosevelt:

“We all know that private banking actually exists by virtue of the permission of and regulation by the people as a whole, speaking through their government. Wise public policy, however, requires not only that banking be safe but that its resources be most fully utilized in the economic life of the country. To this end it was decided more than 20 years ago that the Government should assume the responsibility of providing a means by which the credit of the nation might be controlled, not by a few private banking institutions but by a body with public prestige and authority. The answer to this demand was the Federal Reserve System. […] twenty years of experience with this system have justified the efforts made to create it […] But these twenty years have shown by experience definite possibilities for improvement. Certain proposals made to amend the Federal Reserve Act deserve prompt and favorable action by Congress. They are a minimum of wise readjustments of our Federal Reserve System in the light of past experience and present needs.”

Le audizioni terminarono il 3 giugno ma la discussione sul bill fu nuovamente ritardata a causa dell'assenza di Glass. Dopo settimane di lavoro, il 2 luglio la versione del Senato del Banking Act fu portata dinnanzi al committee con il Titolo II completamente riscritto dal senatore Glass. Nonostante le numerose modifiche, il nuovo disegno di legge non snaturava l'obbiettivo comune al bill originario e a quello passato alla Camera dei Rappresentanti, che

672 La conferma della nomina di Eccles fu votata inizialmente dal subcommittee con 4 voti contro 3, col voto contrario di Carter Glass. Successivamente fu sottoposta all'intero Senato che confermò la nomina col solo voto contrario di Glass. Helen M. Burns, The American Banking Community.. cit., p. 154

consisteva nella centralizzazione dei poteri del System nel Board. Quello che differenziava questa versione era che questi poteri erano limitati in misura molto maggiore rispetto a quanto non lo fossero nei due progetti precedenti.674 _{A questo punto l'amministrazione, che si}

aspettava modifiche molto più profonde del testo originario, adottò come strategia quella di attendere il passaggio del Senato senza intervenire e tentare di reintrodurre alcune norme all'interno della camera di conciliazione. Il 26 luglio il Banking Act fu approvato anche dal Senato e passò alla commissione congiunta che avrebbe dovuto presentare il bill unico ai due rami del Congresso.

Il testo finale manteneva gli emendamenti apportati dal Senato nella direzione della centralizzazione dell'autorità nel Board. Furono compiuti degli aggiustamenti per facilitare l'amministrazione e l'efficienza delle operazioni della Federal Reserve e venne ridotta l'estensione dei poteri del Board rispetto alla versione della Camera dei Rappresentati. Era confermata la natura completamente pubblica del Federal Reserve System e veniva stabilito che il Federal Reserve System dovesse risultare libero dai condizionamenti della comunità bancaria. Grazie poi agli emendamenti di Glass il Federal Reserve System rimaneva indipendente anche dal dominio dell'amministrazione.

Nonostante le misure del Titolo I e del Titolo III delle due versioni del bill non differissero in maniera sostanziale, due norme in particolare risultarono più controverse. La prima, contenuta nel Titolo III e introdotta dal Senato, rimuoveva alcune restrizioni alle banche commerciali nel sottoscrivere titoli. A questa misura si oppose fortemente Roosevelt che espresse le sue critiche scrivendo direttamente a Carter Glass. Alla fine il presidente ebbe la meglio e la norma fu eliminata dal testo finale. La seconda, contenuta nel Titolo I, riguardava l'adesione obbligatoria delle banche che partecipavano al FDIC anche al Federal Reserve System. Questa misura era stata eliminata nella versione della Camera, venne reinserita al Senato e rimase nel testo finale del comitato di conciliazione ritardando però i termini entro i quali doveva avvenire l'adesione.

Il 17 agosto il bill venne presentato al Congresso e velocemente approvato da entrambe le Camere e il 23 agosto il presidente Roosevelt firmò il Banking Act del 1935675_.

Le modifiche e le novità che apportava il Banking Act of 1935 possono essere così riassunte676_:

674 Ivi, p. 167

675 Ivi, pp. 170-174

676 Il riassunto dei contenuti del Banking Act del 1935 è tratto da Harold James Kress, The Banking Act of 1935, Michigan Law Review, Vol. 34, No. 2, 1935, pp. 155-199; Howard H. Preston, The Banking Act of 1935 , The Journal of Political Economy, Vol. 43, No. 6 Dic. 1935, pp. 743-762; Walter F. Crowder, Evolution and Analysis of the Banking Act of 1935, The Journal of Business of the University of Chicago, Vol. 9, No. 1 Jan.,

1) Con il Titolo I, riguardante il FDIC, veniva sancito il programma permanente di assicurazione sui depositi con modifiche riguardanti l'organizzazione del FDIC e i requisiti di adesione delle banche al sistema di garanzia. Risultava drasticamente ridotta la copertura dell'assicurazione rispetto a quella contenuta nel Banking Act del 1933, arrivando al limite di 5000 dollari per ogni depositante.

2) Con il Titolo II veniva emendato il Federal Reserve Act.

- il Federal Reserve Board veniva sostituito dal “Board of Governors of the Federal Reserve System” composto da sette membri, nominati dal presidente e confermati dal Senato con un mandato di 14 anni.677 _{I membri ex officio erano eliminati dalla composizione del Board. Il}

governatore e il vice-governatore del Board dovevano essere designati dal Presidente con un mandato di 4 anni.

- Il Federal Open Market Committee, precedentemente composto dai dodici governatori delle banche della Federal Reserve, veniva sostituito da un nuovo Committee composto dai membri del Board of Governors e da cinque rappresentanti delle banche della Federal Reserve. Il nuovo Federal Open Market Committee doveva formulare le politiche e di mercato aperto e nessuna banca distrettuale poteva avviare, o rifiutarsi di avviare, operazioni di mercato aperto se non in accordo con le linee dettate dal Committee.

- Rimanevano inalterate le funzioni esecutive delle banche distrettuali. Il titolo di governatore veniva mutato in “presidente” e questo veniva nominato dal board of directors di ciascuna Reserve bank con un mandato di 5 anni. La nomina era soggetta all'approvazione del Board of Governors.

- Venivano estesi i poteri del Board of Governors sugli obblighi di riserva.

- Venivano liberalizzate alcune restrizioni sui prestiti immobiliari da parte delle member banks.

- Per quanto riguardava l'appartenenza al Federal Reserve System, il Board poteva derogare ai requisiti per l'ammissione delle state banks che avevano depositi superiori a un milione di dollari e che dovevano diventare membri del System prima del 1942 (in accordo con l'emendamento del Titolo I che prevedeva l'adesione al System di quelle banche che godevano 1936, pp. 28-51; John H. Williams,The Banking Act of 1935, The American Economic Review, Vol. 26, No. 1, Supplement, Papers and Proceedings of the Fortyeighth Annual Meeting of the American Economic Association Mar., 1936, pp. 95-105; John Hanna, The Banking Act of 1935, Virginia Law Review, Vol. 22, No. 7 May, 1936, pp. 757-789

677 Il Presidente poteva rimuovere i membri del Board ma solo dopo lo svolgimento di almeno 2 anni di mandato. Banking Act of 1935, Public L. No. 305, 74th Cong., Ist Sess. (I935). Titolo II

della protezione del FDIC entro il 1 luglio 1942).

3) Il Titolo III conteneva 46 articoli che, per la maggior parte, erano destinati a precisare le leggi bancarie esistenti e consistevano essenzialmente in modifiche di natura tecnica.

Con il Banking Act del 1935 si chiudeva il processo di riforma del mondo bancario americano. Il sistema che ne venne fuori, e che rimase formalmente in vigore per i successivi sessant'anni, manteneva il dualismo nel controllo sia statale che federale, veniva segmentato per funzioni tra attività commerciali e attività d'investimento, ed era unitario nella restrizione all'apertura di sportelli. La centralizzazione dei poteri del Federal Reserve System nel Board di Washington poneva il mondo bancario maggiormente in linea con il programma del governo di gestione della politica monetaria e di controllo del credito. Di conseguenza la capacità di controllo del governo federale sul sistema bancario né risultò fortemente intensificata. Tuttavia la pressione delle banche per modificare questo nuovo ordinamento, soprattutto in relazione alla separazione tra attività commerciali e attività d'investimento, cominciò a manifestarsi fin dagli anni Sessanta per culminare poi, all'interno del processo di deregulation del mercato finanziario e creditizio, con l'abrogazione del Glass-Steagall Act nel 1999 e con la conseguente configurazione di un sistema più vicino a quello incentrato sul modello della banca universale.