Criticità sullo “snaturamento” o sull’ampliamento attuato con le Zone Franche Urbane in Italia con riferimento al presupposto

territoriale: dai quartieri, alle province, alle isole minori.

52

Campania, Calabria, Sicilia e Puglia, cfr art. 5 Regolamento CE 1083/2006 del Consiglio 11/07/2006.

53

Cfr. art. 67 L.R. 11/2010, ove si afferma che la Regioni “istituisce” le ZFU, e provvede al “rimborso” degli oneri tributari, quando in realtà l’istituzione delle ZFU è avvenuta per iniziativa del legislatore nazionale e il rimborso si è concretizzato in una forma di esenzione/credito d’imposta.

Lo studio a livello sistemico delle ZFU consente di proporre delle considerazioni critiche sulla specifica normativa adottata dall’Italia nella individuazione del presupposto territoriale, il quale rischia di essere stato ampliato a tal punto da perdere la coerenza con la ratio istitutiva.

Ad esempio, il presupposto territoriale delle ZFU, infatti, è stato esteso comprendendovi anche il Comune di Lampedusa e Linosa. La delimitazione territoriale di tale ZFU corrisponde all’intero territorio comunale che, a sua volta, si identifica con l’intera superficie delle due isole di Lampedusa e di Linosa.

Su altro fronte, l’ambito territoriale è stato esteso “sperimentalmente” anche

ai Comuni della Provincia di Carbonia Iglesias.54 Simili interventi legislativi

hanno segnato il presupposto territoriale delle ZFU: nate avendo ad oggetto quartieri urbani, delimitate anche sulla base della popolazione residente,

hanno consentito l’introduzione di una deroga espressa55

rispetto alla regola generale stabilita per le altre ZFU. L’intenzione del legislatore appare chiara: sperimentare l’estensione territoriale delle ZFU al territorio di tutti i Comuni della Provincia di Carbonia Iglesias e ad intere (seppur piccole) isole. Ciò significa, sul piano quantitativo, perdere il parametro di

riferimento rappresentato da un preciso limite numerico della popolazione,56

54

Tramite l’inserimento del comma 4bis nell’art. 37 del D.L. 179/2012, conv. in L. 221/2012.

55

Già contenuta nel comma 4bis art. 37 del D.L. 179/2012, conv. in L. 221/2012, ripresa nell’art. 7del Decreto del Ministero dello Sviluppo economico del 10 aprile 2013.

56

Trentamila abitanti quale massima popolazione delle altre ZFU a fronte di quella di tutti i Comuni della Provincia di Carbonia Iglesias pari a

sul piano qualitativo focalizzarsi non più sui quartieri di una Città, ma su una intera provincia o interi Comuni. Si segna, dunque, un cambiamento del rapporto parte/tutto: una porzione del territorio di un Comune (quartiere), una porzione del territorio di una Regione (Provincia). A parere di chi scrive, la strada appare tracciata in direzione di una modulazione territoriale che potrebbe consentire un coinvolgimento dell’intero territorio regionale

quale parte della più grande realtà nazionale.57

Si osserva, infine, che i parametri adottati dal CIPE58 in applicazione

concreta delle direttive di massima indicate nella legge istitutiva delle ZFU non si sono mostrate sensibili ad intercettare ulteriori caratteri identificatori del disagio economico sociale: si pensi al fenomeno della criminalità

organizzata o al carattere dell’insularità.59

Il presupposto territoriale delle ZFU emerge anche con riferimento alla

“localizzazione” delle imprese nel territorio delle ZFU. Se la legge60

istitutiva ha adoperato il termine appena citato, che nella sua genericità

circa centoventimila abitanti. Sebbene ciascun Comune possieda un numero di abitanti inferiore ai trentamila, l’indicazione del legislatore è onnicomprensiva indicando tutti i Comuni della Provincia.

57

Quanto alle conseguenze sul piano della selettività e degli aiuti di Stato si rimanda al capitolo ove viene trattato tale argomento.

58

Cfr. CIPE 30 gennaio 2008 ha individuato un indice di disagio economico basato sul tasso di disoccupazione, di occupazione, di concentrazione giovanile e sul tasso di scolarizzazione.

59

Entrambi presenti nella Regione siciliana, solo il secondo con riferimento alla Regione Sardegna.

60

Cfr. comma 1, art. 37 D.L. 179/2012. L’art. 2 della L. 244/2007 prevede esclusivamente che la “attività economica” avvenga nella ZFU.

intende creare un nesso di collegamento tra l’impresa e il territorio da

agevolare (la ZFU), il Decreto del Ministero61 ha tradotto tale rapporto

nell’esistenza di un ufficio o di un locale destinato all’attività anche amministrativa all’interno della ZFU. L’importa del collegamento con il territorio, in ragione dell’obiettivo ultimo di rilancio delle aree urbane degradate, è manifestata anche dalla specifica previsione a carico dei soggetti che non svolgono una attività d’impresa sedentaria: essi devono impiegare almeno un lavoratore dipendente presso l’ufficio o il locale all’interno della ZFU, o realizzare almeno il 25% del volume d’affari da operazioni poste in essere all’interno del territorio della ZFU.62

Inoltre, si può estrapolare un ulteriore principio da quanto appena detto: il sistema della agevolazioni contemplato dalla ZFU non crea un rapporto di esclusività tra l’attività economica e il territorio; la prima può essere esercitata anche al di fuori dell’area franca urbana (salvo obbligo di tenuta

della contabilità in maniera separata63 per poter comprendere la quota di

reddito derivante dalla ZFU e quindi agevolabile). Tale formulazione offre una certa elasticità alle scelte imprenditoriali che possono collocarsi in parte all’interno e in parte all’esterno della ZFU al fine di ottimizzare il reddito

61

In particolare cfr. comma 5, art. 3, Decreto del Ministero dello sviluppo del 10 aprile 2013.

62

In tal senso vedasi il comma 6, art. 3, Decreto del Ministero dello sviluppo del 10 aprile 2013.

63

In forza dell’art. 9 del Decreto del Ministero dello Sviluppo economico del 10 aprile 2013.

prodotto ed evitare la creazione di una eccessiva chiusura, anche dal punto

di vista economico,64 delle ZFU.

Ulteriore elemento di collegamento territoriale è osservabile sia con riferimento agli immobili siti nelle ZFU ai fini dell’agevolazione sull’Imposta municipale propria, che in relazione ad una parte dei lavoratori dipendenti (pari al trenta per cento) necessariamente residenti all’interno

della ZFU per poter godere dell’agevolazione ai fini contributivi.65 Simile

previsione si colloca con coerenza all’interno della finalità delle ZFU, ovverosia il rilancio e la riqualificazione di aree urbane degradate dal punto di vista economico sociale, obiettivo perseguibile senz’altro facendo leva sia sulla destinazione degli immobili collocati sul territorio franco che sulla popolazione residente al suo interno. Resta da osservare, tuttavia, il parziale condizionamento operato dal legislatore sull’obbligo di assunzione di una determinata percentuale di lavoratori dipendenti: non aver stabilito che la totalità dei dipendenti fosse residente all’interno della ZFU probabilmente è giustificabile dal non voler rendere eccessivamente vincolante il reclutamento del personale dipendente rivolgendosi solo all’interno della popolazione residente, con evidenti problemi di selezione del personale in relazione a determinate qualifiche che ipoteticamente potrebbero non essere presenti sul territorio. Certamente, pare ragionevole affermare che la

64

Innegabili sono anche i benefici sulla libera circolazione delle persone, delle merci e dei servizi che in tal modo ottengono una determinata tutela.

65

Sulla base di quanto contenuto del comma 562 dell’art. 2, L. 244/2007, ripreso anche dagli artt. 4 e 13 del Decreto del Ministro dello sviluppo del 10 aprile 2013.

percentuale fissata dal legislatore a seconda del dato quantitativo di lavorati coinvolti, si tradurrebbe in un maggior o minor interessamento della popolazione residente: essa assume un ruolo centrale, sia laddove ha rappresentato la base di calcolo per la individuazione delle aree da destinare a ZFU, sia quale finalità di contrasto ai fenomeni di esclusione sociale e di

favorimento dell’integrazione sociale e culturale.66

1.2. Il profilo territoriale delle Zone Franche Urbane e la politica