Le Zone Franche Urbane, la nozione di agevolazione e la promozione dello sviluppo.

La natura della ZFU pare essere qualificabile come una agevolazione su tributi diretti e sui contributi previdenziali. Stante l’assenza di una definizione normativa di agevolazione tributaria, occorre rifarsi a quella elaborata dalla dottrina.164 In linea generale, lo studio delle agevolazioni attiene ad una serie di problematiche sulla natura delle norme, ai loro rapporti, alla loro interpretazione, al collegamento con i

164

Inoltre, per una visione sia economica che giuridica, con riflessioni in ambito di efficacia delle agevolazioni e di necessità di riordino, si vedano rispettivamente, A. DI MAJO, Le agevolazioni fiscali alle imprese: aspetti

economici, in Le agevolazioni fiscali, a cura di M. LECCISOTTI, Bari,

1995, p. 121 e ss.; S. LA ROSA, Le agevolazioni fiscali alle imprese:

principi costituzionali.165 Il legislatore stesso utilizzando prima il

termine “agevolazione” e poi “esenzione” 166

, si pone in linea con la nozione elaborata da quella dottrina la quale ricomprende all’interno

della prima le fattispecie delle esenzioni e delle esclusioni167.

Coerentemente con l’affermazione «non c’è agevolazione senza

tributo»168, è possibile individuare una “funzione di favore” 169 dal

165

M. BASILAVECCHIA, Agevolazioni, esenzioni ed esclusioni (diritto tributario), in Rass. trib., 2/2002, p. 421, per una disamina delle possibili definizioni attribuibili alle agevolazioni.

166

Già nella L. 296/2006, art. 1, c. 341, e poi anche nel Decreto del Ministro delle sviluppo economico del 10 aprile 2013, artt. 2 e 4, utilizzano sia il termine agevolazione che esenzione.

167

A. FEDELE, Appunti dalle lezioni di diritto tributario, Giappichelli, Torino, 2005, p. 160, riconduce a sistema le differenti posizione dottrinali che si sono impegnate nello studio delle agevolazione, delle esenzione e delle esclusioni, osservando che la nozione generale di agevolazione fiscale può ricomprendere esenzioni in senso proprio, riduzioni della misura del tributo, dilazioni di versamenti, mero alleggerimento degli oneri formali. La dottrina più risalente è quella costituita da A.D. GIANNINI, I concetti

fondamentali del diritto tributario, Utet, Torino, 1956; A. BERLIRI, Principi di diritto tributario, Giuffrè, Milano, 1957; E. ANTONINI, La formulazione della legge e le categorie giuridiche, Giuffrè, Milano, 1958. 168

F. PEPE, Le agevolazioni fiscali “regionali” in materia ambientale, in Riv. dir. trib., 3/2012, p. 281.

169

Cfr. M. BASILAVECCHIA, Agevolazioni, esenzioni ed esclusioni, in

Rass. trib., n. 2/2002, p. 421 e ss. L’autore, in definitiva, ritiene che deve

sussistere una funzione di favore, la quale sottragga «al regime comune, per ragioni estranee a quelle recepite nella strutturazione essenziale del singolo prelievo, le ipotesi ritenute meritevoli (per ragioni comunque

confronto tra i tributi agevolati e il regime delle ZFU, caratterizzato da una differente ratio170 ispiratrice. Detto diversamente, in linea con la

teoria strutturale171 delle agevolazioni, la finalità di favore desumibile

dalla normativa istitutrice delle ZFU si discosta chiaramente dalla struttura e dalla finalità dei tributi cui deroga, in forza di principi differenti rispetto quelli informatori della configurazione essenziale

del tributo172: l’agevolazione orientata al recupero delle aree urbane

degradate si contrappone al presupposto dei tributi agevolati.

La natura delle ZFU è, inoltre, inquadrabile in quella tipologia di

agevolazioni-incentivo173 definita in ambito pubblicistico, in base alla quale

extrafiscali) di ottenere una attenuazione della tassazione e/o degli oneri formali ad essa connessi».

170

Cfr. F. FICHERA, Le agevolazioni fiscali, Cedam, Padova, 1992, p. 32 e ss. Per l’approfondimento della teoria funzionale vedasi S. LA ROSA, Le

agevolazioni tributarie, in Trattato di diritto tributario, a cura di A.

AMATUCCI, Padova, 1994, p. 410 e ss. 171

Cfr. F. FICHERA, Le agevolazioni fiscali, Cedam, Padova, 1992, p. 32 e ss. Per l’approfondimento della teoria funzionale vedasi S. LA ROSA, Le

agevolazioni tributarie, in Trattato di diritto tributario, a cura di A.

AMATUCCI, Padova, 1994, p. 410 e ss. 172

Riprendendo quanto affermato da M. BASILAVECCHIA, op. cit., p. 421, in merito alle detrazioni Irpef, per negarne la natura agevolativa: «espressione di principi che informano la stessa configurazione essenziale del tributo».

173

Il richiamo è riferito ad A. DAGNINO, Agevolazioni fiscali e potestà

normativa, Cedam, Padova, 2008, p. 24 e ss, il quale cita tra i suddetti

studiosi G. Guarino, Sul regime costituzionale delle leggi di incentivazione e di indirizzo, in Scritti di diritto pubblico dell’economia e di diritto dell’energia, 1962; N. IRTI, L’età della decodificazione, Milano, 1979; N.

devono coesistere l’intervento dello Stato nell’economia (l’istituzione del regime delle ZFU), l’attuazione di una specifica attività da parte dei soggetti privati (la domanda per conseguire le agevolazioni), il vantaggio derivante dal regime di esenzione, l’assenza di autoritatività. Le conseguenze di taglio pratico scaturenti da una simile classificazione, attribuendo alle ZFU la natura di norme-incentivo (o agevolazioni-incentivo), consisterebbero nel riconoscere i caratteri della irretroattività, nella forza vincolante delle stesse (anche in capo al legislatore), nella raffigurazione delle scelte sociali ed

economiche, tendenzialmente temporanee fino al raggiungimento

dell’obiettivo preposto174

.

L’art. 36 della Costituzione contiene il valore promozionale della tutela del lavoro, in attuazione del quale è possibile “costruire” una agevolazione fiscale capace di incidere sul debito tributario derivante dalla prestazione di lavoro.

Il principio della tutela del lavoro, espresso nell’art. 36 delle Costituzione, supporta l’istituzione di una ZFU quale strumento agevolativo finalizzato alla creazione di lavoro nelle aree urbane degradate.

La retribuzione deve assicurare al lavoratore un’esistenza libera e dignitosa: le ZFU concretizzandosi in una serie di agevolazioni a favore delle piccole e

BOBBIO, Dalla struttura alla funzione, Milano, 1977. Le agevolazioni- incentivo risultano differenti dalle agevolazioni-conferimento nelle quali manca la controprestazione del beneficiario della disposizione.

174

Così osserva (in generale) per le agevolazioni A. DAGNINO, op. cit., p. 35 in contrapposizione alle agevolazioni-conferimento, le quali possono essere retroattive, sono meno vincolanti ed abrogabili.

medie imprese, aventi ad oggetto i contributi previdenziali dei lavoratori dipendenti e altri componenti negativi di reddito (imposta sugli immobili, imposte dirette), rendono meno gravoso il ruolo del datore di lavoro di elargire una retribuzione ai propri lavoratori dipendenti, anche in quelle aree degradate delle città ove l’economia è particolarmente penalizzata. In tal modo, anche nei territori urbani caratterizzati da arretratezza economica e sociale, il sistema tributario assume una conformazione capace (almeno teoricamente) di garantire una retribuzione che consenta un’esistenza libera e dignitosa.

4.1. Le Zone Franche Urbane tra agevolazioni personali e reali nel Diritto tributario europeo: i rischi per (e i limiti da) l’integrazione comunitaria.

Comprovata la natura agevolativa delle ZFU è ora possibile proporre una loro visione classificatoria. Esse possono rappresentare delle agevolazioni reali con caratterizzazioni personalistiche, basate su parametri oggettivi che intercettano sia elementi territoriali che soggettivi, riferibili alle persone, ai lavoratori, all’imprenditore, ai soggetti beneficiari.

Il carattere reale delle ZFU emerge laddove esse sono state “tracciate” sulla base di parametri oggettivi in grado di differenziare l’area urbana degradata dal restante territorio.

Caratteristiche, dunque, estratte da una porzione di territorio, che connotano un insieme di agevolazioni i cui benefici permangono, tendenzialmente, a favore del medesimo territorio.

Tale ultima osservazione, tuttavia, non è da interpretare in senso stretto ricordando che nella disciplina delle ZFU solo una parte dei lavoratori deve necessariamente risiedere all’interno della zona franca e la sede dell’impresa, seppur obbligatoriamente da collocare all’interno della ZFU, è quella amministrativa.

Da altro punto di vista, è proprio il suddetto limite non assoluto che configura le ZFU quale agevolazioni personali in grado di superare i limiti territoriali, a (potenziale) discapito dell’integrazione.

Una difficoltà di coordinamento tra il principio del mercato e delle libertà fondamentali che ha quale punto di intersezione (gli effetti de) l’agevolazione personale in grado di superare i limiti territoriali entro i quali (e grazie alla quale) è stata istituita.

Problematicità che trova una chiave risolutiva nel carattere strumentale del divieto comunitario degli aiuti di Stato, e nella ammissibilità di misure derogatorie strettamente legate al principio della proporzionalità.

5. Le Zones Franches Urbaines e il Conseil Constitutionel: confronto