La ricerca di una forma di Zona Franca Urbana quale aiuto (non) di Stato.

Come è noto, l‘istituzione delle ZFU in Francia e in Italia si è collocata, nel primo caso, nel solco degli aiuti di Stato dichiarati ammissibili in virtù

dell’art. 107, paragrafo 3, lett. c), nel secondo caso, in quello degli aiuti de

minimis.

Tali esperienze hanno dimostrato la concreta applicazione di una politica urbana voluta da uno Stato membro (in primis, la Francia), intercettata dall’Ordinamento europeo il quale ha mostrato una apprezzabile sensibilità sulla tematica a tal punto da dare seguito ad autonomi programmi e aiuti caratterizzati dalla destinazione urbana.

Certamente, quanto vissuto in Francia, rispetto a quanto accaduto in Italia, offre un panorama differente per intensità quantitativa e durata dell’aiuto. Tuttavia, entrambi rappresentano un esempio di politica fiscale urbana, che mostra ancor oggi una notevole attualità, dovuta alla necessità di individuare soluzioni e regole utili sia per stimolare la ripresa economica nelle aree urbane degradate, sia per contribuire a risolvere le connesse problematiche di carattere sociale.

Le svariate iniziative lanciate dalla Unione Europea aventi quale elemento centrale l’agglomerato urbano, dai programmi Urban alle linee guida sulle ZFU, offrono in tempi assai recenti una ulteriore occasione di riflessione. Ci si riferisce al recente Regolamento comunitario sulle esenzioni per categoria.

Andando oltre alle suddette politiche, la sfida si sostanzia ora nella ricerca di conduzione delle ZFU all’interno di una misura di carattere generale, sistemico, che possa prescindere dalle deroghe concordate tra Stati membri e Unione europea, offrendo un taglio di argomentazione del tutto originale. Finora lo studio delle ZFU è stato incentrato quale deroga ammissibile, a

determinate condizioni, al divieto di aiuti di Stato. Deroga per così dire pattizia, concordata da ciascun Stato membro con la Commissione europea, “tarando” la misura di favore sulla base dei principi stabiliti dall’Ordinamento europeo ed applicandoli all’Ordinamento interno in ragione delle peculiarità costituzionali.

Ora, si vuole tentare di pensare ad una chiave di lettura ed a una concezione differente delle ZFU in una ottica che le collochi all’interno del diritto tributario europeo attribuendo loro una portata generale. Lo sforzo che si vuole compiere consiste nel comprendere se, e in quali termini, le ZFU possano essere ricostruite o ripensate in un percorso logico giuridico “a monte” della deroga agli aiuti di Stato regolamentati “caso per caso”. L’obiettivo di una siffatta concezione collocherebbe le ZFU fuori dal percorso tipico degli aiuti di Stato potenzialmente ammissibili a seguito del controllo preventivo operato dalla Commissione europea in applicazione del terzo paragrafo dell’art. 107 TFUE. Se si riuscisse a fornire una valenza generalizzata delle ZFU all’interno dell’Ordinamento comunitario, gli Stati membri avrebbero a disposizione uno strumento di politica economica immediatamente operativo. Il prescindere dalla richiesta di ammissibilità dell’aiuto estenderebbe i suoi effetti non più al singolo Stato membro, ma a tutti quelli appartenenti alla Unione europea. Da altro punto di vista, le ZFU a disposizione degli Stati membri assumerebbero la qualifica di strumento non più affidato alla politica fiscale di ciascun Stato ma mezzo di politica comunitaria di valenza sistemica, concepito sulla base dell’Ordinamento comunitario ed applicabile direttamente da tutti gli Stati membri. Un’applicazione generalizzata sia perché coinvolgerebbe tutti i membri

della collettività comunitaria, sia perché verrebbe attuata con le medesime modalità. Un insieme di misure agevolative che non lascerebbe più spazio a discrezionalità e divergenze attuative ma che sarebbe regolamentato sin dalla fonte, a livello comunitario.

Prima di continuare a ragionare sui possibili effetti derivanti dalla concezione di una nuova forma di ZFU a livello sistemico, occorre comprendere se esse siano eleggibili a misura generalizzata.

La ricerca non può che essere condotta all’interno dell’art. 107 TFUE. La doverosità di collocare tale ragionamento all’interno della norma sugli aiuti di Stato pare debba essere messa in discussione in ragione della natura intrinseca delle ZFU, qualificata quale agevolazione fiscale. Un insieme di misure di favore, finalizzate ad attuare quel principio del diritto europeo costituito dalla coesione economica e sociale del territorio comunitario. L’Ordinamento comunitario fornisce una definizione della macro categoria delle agevolazioni alle imprese e ne regolamenta la loro istituzione all’interno del Trattato e, in particolare, dell’articolo sopra citato.

La norma di riferimento resta quella che disciplina a livello comunitario le deroghe ammissibili al divieto di aiuti di Stato, ma tuttavia essa deve essere letta anche quale sistema comunitario degli aiuti di Stato, all’interno del quale esiste una definizione generale di aiuto di Stato, in base ed in sviluppo della quale si generano aiuti compatibili di diritto, aiuti potenzialmente ammissibili e aiuti vietati.

L’indagine dovrà necessariamente concentrarsi sempre sull’art. 107 TFUE, ma questa volta sul primo paragrafo, e non più sul secondo né sul terzo,

scomponendo la definizione di aiuto di Stato fornita nel Trattato e cercando di comprendere se le ZFU rappresentano già, in realtà, una misura generale non costitutiva di un aiuto di Stato ovvero a quali condizioni possa realizzarsi simile obiettivo.

Uno studio rivolto all’apprezzamento delle agevolazioni contenute nelle ZFU in ragione, in particolare, della potenziale incisione sugli scambi tra Stati membri, del vantaggio offerto solo a talune imprese o talune

produzioni, della (anche solo) minacciosa alterazione della concorrenza.281

In un secondo momento si ritiene rilevante valutare l’applicazione pratica di quanto sostenuto, visualizzando i margini operativi delle autonomie regionali: analizzati i poteri, i limiti e le opportunità in capo allo Stato centrale, si vuole indagare sugli effettivi strumenti a disposizione in particolar modo delle Regioni a Statuto speciale al fine di evidenziare le prerogative a loro disposizione e comprendere se una ZFU possa essere istituita indipendentemente dall’intervento normativo statale.

Partendo dalle potenziali espressioni di autonomia e prendendo spunto dai suoi più recenti esercizi, si vuole anche dimostrare come le Regioni abbiano oramai intrapreso un dialogo diretto con l’Ordinamento europeo, ovverosia e viceversa, come quest’ultimo abbia esteso la propria forza di penetrazione all’interno degli Stati membri fino ad arrivare a stabilire un rapporto diretto con le autonomie regionali.

281

Sulla nozione di aiuto di Stato cfr. G. FRANSONI, Profili fiscali della

disciplina comunitaria degli aiuti di Stato, Pacini, Pisa, 2007, in

2.3.2. Un’ipotesi di Zona Franca Urbana quale scelta nazionale di