Il profilo territoriale delle Zone Franche Urbane: come delimitare le aree franche nel rispetto del principio di non discriminazione.

Cercare di delineare i profili della ZFU dovrebbe consentire di approfondire la conoscenza dell’insieme di agevolazioni al fine di mettere in risalto le peculiarità del modello organizzativo e funzionale della ZFU.

I presupposti territoriali, oggettivi e soggettivi, l’individuazione dei quartieri svantaggiati, delle nuove attività imprenditoriali beneficiarie, la valutazione della disoccupazione locale, dei disagi sociali ed economici, saranno i parametri sulla base dei quali ponderare i principi comunitari per poter apprezzare la compatibilità di tali aiuti (di Stato) con l’Ordinamento

europeo.43

43

Cfr. Rassegna stampa, Commissione europea, Bruxelles, 28 ottobre 2009: La Commissaria responsabile della concorrenza, Neelie Kroes, ha dichiarato: “La misura proposta dall’Italia permette di incoraggiare la creazione di nuove attività in quartieri svantaggiati stimolando nel contempo l’occupazione locale. A termine, lo sviluppo di un tessuto di attività in questi quartieri problematici avrà effetti positivi sia sul piano sociale che su quello economico, senza incidere sulla concorrenza in maniera sproporzionata.”

La selettività della misura, il potenziale distorsivo della concorrenza e la proporzionalità della norma costituiranno i capisaldi della valutazione operata dalla Commissione europea chiamata a giudicare l’aiuto proposto dallo Stato membro.

L’elemento territoriale delle ZFU assume una duplice valenza: l’area urbana sulla quale applicare il sistema agevolativo e il fine ultimo dello strumento economico fiscale pensato per contrastare il degrado sociale ed economico presente nei territori franchi.

L’interesse ora è rivolto alla prima ipotesi, ulteriormente scindibile per ciò che attiene all’individuazione del territorio da destinare a ZFU, ovvero al momento di applicazione dell’agevolazione.

L’insediamento umano e la creazione delle città, in quanto luogo di aggregazione di persone non omogeneo per livello economico-culturale, dà luogo a malessere economico e sociale ove la crescita economica, l’occupazione, l’istruzione raggiungono livelli inferiori rispetto quelli presenti sul territorio circostante.

La delimitazione territoriale delle ZFU ha avuto, per così dire, una formazione progressiva.

Il legislatore italiano ha elaborato la disciplina delle Zone Franche Urbane attraverso un iter normativo originato dalle sollecitazioni poste in essere

dalle Regioni meridionali44 per stimolare la crescita economica dei propri

territori.

44

Come ideale punto di partenza si può far riferimento al c.d. Tavolo Sud costituito da otto Regione del Sud Italia (Abruzzo, Basilicata, Calabria,

La frequenza con la quale la normativa delle ZFU ha subito delle modifiche ha generato un periodo di incertezza interpretativa, di sfiducia nutrita dai soggetti potenziali beneficiari del regime agevolato, tale da poter ipotizzare

una questione di tutela di affidamento del contribuente.45

Campania, Molise, Puglia, Sicilia e Sardegna), dai rappresentanti di Confindustria, dai Sindacati Cgil, Cisl, Uil, nella giornata dell’11 luglio 2006, Insieme per lo sviluppo: le priorità per il Mezzogiorno, Roma, sede Cnel. Cfr. P. COPPOLA, Un esempio emblematico di

snaturamento di un regime di fiscalità di vantaggio: l’uso distorto della tax expenditure per il rilancio della competitività delle città,

Rassegna tributaria, 3/2014, p. 531 e ss. 45

Tale cambio di rotta avvenne, per di più, sia dopo l’avvenuta identificazione delle 22 ZFU, sia dopo l’autorizzazione ottenuta dalle istituzioni comunitarie.

In particolar modo con riferimento alle prime ZFU istituite nel 2006 ove requisito fondamentale era l’esistenza di una azienda prima della formulazione dell’istanza per accedere ai benefici. Si pensi al momento in cui il legislatore modificò il regime di esenzione delle ZFU abrogando l’agevolazione sulle imposte dirette e sull’Irap, mantenendo un contributo sull’imposta sugli immobili e sui contributi previdenziali per lavoratori dipendenti. Così l’art. 9, comma 4, D.L. 194/2009, conv. L. 25/2010, in modifica dell’art. 1, comma 340, L. 296/2006. Con la delibera del CIPE del 30 gennaio 2008 n. 5, “Criteri e indicatori per

l’individuazione e la delimitazione delle Zone Franche Urbane”, G.U. n.

131 del 6 giugno 2008, si è dato luogo alla cooperazione con le Regioni e il Dipartimento delle politiche di sviluppo e coesione del Ministero dello sviluppo economico, arrivando ad ammettere nel settembre 2008 22 ZFU (cfr. Relazione sulla proposta di individuazione delle Zone Franche Urbane, Dipartimento sviluppo economico): Catania, Torre Annunziata, Napoli, Taranto, Cagliari, Gela, Mondragone, Andria, Crotone, Erice, Iglesias, Quartu Sant’Elena, Rossano, Lecce, Lamezia Terme,

Infatti, le uniche ZFU che sono state istituite ed applicate concretamente sul

territorio italiano corrispondono a quelle aree urbane individuate dal CIPE46

sulla base delle indicazioni contenute in una serie di leggi susseguitesi nel tempo e tramite le quali, ad ogni intervento normativo, corrispondeva un

incremento o una specificazione del presupposto territoriale.47 In tal modo

sono state create le ZFU italiane su una parte del territorio della Campania,

della Calabria, della Puglia, della Sicilia e della Sardegna.48

Campobasso, Velletri, Sora, Pescara, Ventimiglia, Massa Carrara, Matera. Cfr. C-2009-8126 emessa dalla Commissione europea il 28 ottobre 2009.

46

Cfr. CIPE n. 14/2009 dell'8 maggio 2009. 47

L. 296/2006, art. 1, c. 340 e ss., hanno istituito l’agevolazione, mai applicata. La L. 244/2007, art. 2, c. 561, 562, 563 ha integrato e sostituito la L. 296/2006. Il D.L. 179/2012, art. 37 ha ripreso le agevolazioni delle ZFU finanziandole con i Fondi strutturali 2007-2013, ha circoscritto i beneficiari alle Regioni contenute nell’Obiettivo Convergenza e, in sede di conversione, ha ammesso anche i Comuni sardi appartenenti al c.d. Piano Sulcis. Il CIPE ha individuato le aree da eleggere a ZFU sulla base dei parametri legali stabiliti Il Decreto interministeriale del 10/04/2013 ha fornito i particolari del sistema di agevolazioni sulla base delle leggi di principio suddette.

48

Artt. 5 e 7, Decreto del Ministero dello Sviluppo economico del 10 aprile 2013.

Un simile percorso legislativo, evidentemente, è imputabile ad una politica economica non del tutto chiara e puntuale che non consente una semplice

riconduzione “a sistema” di tale strumento agevolativo.49

Il primo parametro sulla base del quale individuare il territorio da destinare a ZFU consiste nel ricercare quei quartieri o quelle circoscrizioni degradate delle città, in maniera tale da ricomprendere nell’area franca un numero di

abitanti non superiore a trentamila.50

Già da questo primo dato, emerge l’assenza a livello europeo di un quadro generale che consenta di individuare (lo sfondo) il territorio ove collocare le ZFU, con rinvio alle singole esperienze nazionali, le quali possono differenziarsi le une dalle altre, con inevitabili conseguenze autorizzatorie da parte della Commissione europea in una ineludibile logica del “caso per caso”.

Stanti così le cose, in linea di principio il legislatore ha voluto destinare a ZFU una o più porzioni delle città caratterizzate da un particolare degrado economico e sociale ponendo un limite dimensionale basato sul valore quantitativo della popolazione “abitante”/residente e non sulla loro estensione territoriale delle aree.51

49

L. DEL FEDERICO, Grandi attese per le zone franche urbane, in

Corriere tributario, 13/2009, p. 1043 e ss., evidenzia il lungo periodo di

incertezza normativa e di gestazione amministrativa vissuto prima e dopo l’istituzione delle ZFU a causa dei lunghi adempimenti amministrativi. 50

Così espressamente prevede il comma 561 dell’art. 2 della L. 244/2007. 51

Cfr. CIPE 2008 del 30 gennaio 2008. Il termine è stato assimilato al concetto di residenza e pertanto le aree sono state delimitate sulla base dei dati Istat della popolazione (residente).

Le Regioni appartenenti all’Obiettivo Convergenza52

rappresentano la prima selezione del territorio nazionale sul quale applicare i parametri di disagio socio economico. Tale scelta si presume sia stata effettuata, sia, per poter canalizzare i fondi europei necessari per finanziare le agevolazioni, sia, per intraprendere il percorso di notifica e richiesta di compatibilità degli aiuti di Stato per quelle regioni contemplate dal terzo comma dell’art. 107, punto 3, TFUE. Tuttavia, tale ultima ipotesi verrà smentita dall’attuazione in misura limitata delle ZFU all’interno degli aiuti minori.

Le ZFU siciliane sono state individuate con legge regionale in attuazione, e sulla base dei medesimi parametri stabiliti con la normativa nazionale. Tale episodio mostra la particolare forma di autonomia tributaria e di competenza legislativa della Regione siciliana, la quale, tuttavia, ha adottato una terminologia normativa non particolarmente adatta rispetto quella utilizzata a livello statale.53

1.1. Criticità sullo “snaturamento” o sull’ampliamento attuato con le