2. Fonti del diritto
2.3 Dalla direttiva 89/391/CEE, passando per il d.lgs n.
Prima di analizzare il T.U. per la sicurezza sul lavoro, è necessario fare un passo indietro e visionare la disciplina di maggior rilievo per la salute e la sicurezza del lavoratore nel periodo antecedente al 2008: il d.lgs. n. 626/1994 in attuazione alla direttiva 89/391/CEE.
La direttiva è intervenuta per sanare le innumerevoli differenze e armonizzare i sistemi legislativi dei diversi Stati membri nel settore lavoristico e in materia di sicurezza sul lavoro.
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L’obiettivo del legislatore comunitario era il miglioramento della salute e sicurezza dei lavoratori, riducendo i fattori di rischio67 e prevedendo l’applicazione della disciplina a tutti i settori sia pubblici68 che privati.
Si è così deciso di lasciare margini di discrezionalità ai singoli Stati membri, nonché di riconoscere ad essi anche la possibilità di adottare esclusivamente norme più rigorose rispetto a quelle comunitarie69. La funzione della direttiva era di fissare “la cornice” della disciplina per poi lasciare spazio a direttive particolari in materie specifiche70. Il nostro Paese non si è conformato con facilità alla disciplina comunitaria, tant’è che vi sono state molteplici condanne della Corte di Giustizia europea per mancata o difettosa recezione delle direttive
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Art 1 direttiva 89/391/CEE: “La presente direttiva ha lo scopo di attuare misure
volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro.
A tal fine, essa comprende principi generali relativi alla prevenzione dei rischi professionali e alla protezione della sicurezza e della salute, all’eliminazione dei fattori di rischio e di incidente, all’informazione, alla consultazione alla partecipazione equilibrata conformemente alle legislazioni e/o prassi nazionali, alla formazione dei lavoratori e dei loro rappresentanti, nonché direttive generali per l’attuazione dei principi generali precitati”.
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Per il settore pubblico sono state escluse dall’art. 2 della stessa direttiva alcune categorie di lavoratori; esempio: forze armate, polizia o alcune attività specifiche nei servizi di protezione civile.
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V. dir. 90/679/CEE “relativa alla protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti
da un'esposizione ad agenti biologici durante il lavoro”; dir. 654/89/CEE “relativa alle prescrizioni minime di sicurezza e di salute per i luoghi di lavoro”; dir.
655/89/CEE “relativa ai requisiti minimi di sicurezza e di salute per l'uso delle
attrezzature di lavoro da parte dei lavoratori durante il lavoro”; dir. 656/89/CEE
“relativa alle prescrizioni minime in materia di sicurezza e salute per l'uso da parte
dei lavoratori di attrezzature di protezione individuale durante il lavoro”; dir.
269/90/CEE “relativa alle prescrizioni minime di sicurezza e di salute concernenti la
movimentazione manuale di carichi”; dir. 270/90/CEE “relativa alle prescrizioni minime in materia di sicurezza e di salute per le attività lavorative svolte su attrezzature munite di videoterminali”; dir. 90/394/CEE “sulla protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da un'esposizione ad agenti cancerogeni durante il lavoro”.
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Le direttive particolari concernevano settori o rischi specifici, quali: i luoghi di lavoro, i requisiti delle attrezzature di lavoro, le attrezzature di protezione individuale da usare durate l’attività, la movimentazione manuale di carichi.
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sopra dette; fino ad arrivare poi al completo recepimento delle direttive stesse attraverso il d.lgs. n. 626 del 1994.
L’importanza del d.lgs. 626/1994 non è stata solo l’aver introdotto e disciplinato alcuni aspetti lacunosi della materia, quanto aver reso incisiva la previsione dell’art. 2087 cod. civ.
Gli interventi più significativi sono consistiti nell’introduzione del Servizio di Prevenzione e Protezione, definito come “l’insieme delle persone, sistemi e mezzi esterni o interni all’azienda finalizzati all’attività di prevenzione e protezione dai rischi professionali per i
lavoratori”71 e la modificazione della posizione del datore di lavoro.
Il datore di lavoro, differentemente da quanto statuito dal d.P.R n. 547 del 1955, non è più solo “debitore della sicurezza nei posti di lavoro”, ma assume una responsabilità diretta nel processo di miglioramento della sicurezza, occupandosi in prima persona della valutazione dei rischi e della pianificazione del sistema prevenzione e sicurezza.
Il datore deve necessariamente uniformarsi ai principi fondamentali dell’eliminazione rischi o, quanto meno, alla riduzione dei rischi alla fonte. Oltre al rischio generale e primario, tipico dell’oggetto d’imprese, il legislatore contempla i rischi cd. speciali tipici di ogni singola attività lavorativa72.
Con il d.lgs. n. 626 del 1994 si abbandona la logica della “riparazione del danno” con relativo ristoro economico per il lavoratore che avesse subito l’infortunio.
La nuova disciplina ha introdotto il modello incentrato sulla nozione di “sicurezza partecipata”, attraverso il quale si riconosce al lavoratore il diritto ad essere informato sui mezzi volti a fronteggiare i rischi sul
71 V. Art. 2 co. 1 let. l) del d.lgs. n. 81/2008. 72
Gli agenti fisici (rumore, vibrazioni, radiazioni), l’esposizione a sostanze chimiche (agenti cancerogeni, amianto), l’esposizione ad agenti biologici, il rischio da stress- lavoro correlato, ecc.
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lavoro e il diritto di ricevere la formazione adeguata in materia di salute e sicurezza.
Il concetto di “sicurezza partecipata”, che si afferma per garantire un miglior livello di protezione, ritiene necessario che i lavoratori e i loro rappresentanti siano informati circa i rischi e le misure occorrenti per ridurli o limitarli al minimo. E’ inoltre fondamentale che essi siano in grado di contribuire, con una partecipazione equilibrata, all’adozione delle necessarie misure di protezione73.
Per percepire le innovazioni introdotte dal d.lgs. n. 626 del 1994 basta pensare alla programmazione ed alla procedimentalizzazione dell’obbligo di sicurezza; alla formazione, informazione e alla consultazione dei lavoratori e dei loro rappresentanti; alla protezione dagli agenti chimici e biologici e all’aumento dei soggetti obbligati sia a tutelare la salute dei lavoratori e a garantire la sicurezza nei luoghi di lavoro74.
La caratteristica fondamentale delle innovazioni contenute nel d.lgs. n. 626 del 1994 è quella di “istituire un’unità produttiva o un sistema di gestione permanente e organico diretto all’individuazione, valutazione riduzione e controllo costante dei fattori di rischio per la
salute e la sicurezza dei lavoratori”75.
Nel 2007, sull’ondata di innumerevoli incidenti sul lavoro, anche mortali, il legislatore è nuovamente intervenuto con un progetto volto a revisionare il sistema previgente.
Con la legge delega n. 123 del 2007 il Parlamento ha conferito al Governo la delega per riformare le disposizioni in materia.
Siamo giunti così all’emanazione del D.lgs. n. 81 del 2008, poi denominato “Testo Unico in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro”,
73 AA. VV. La sicurezza nei luoghi di lavoro e jobs act (a cura di) Bellocchi, Santarcangelo di Romagna, 2016, pp. 211 ss.
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Quali: datore di lavoro, dirigenti, preposti, costruttori, installatori, venditori, ecc. 75 AA. VV. La sicurezza nei luoghi di lavoro e jobs act, op. cit., p. 212.
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il quale ha provveduto ad abrogare e sostituire le disposizioni previgenti, in primis il d.lgs. n. 626/1994.
Tale decreto legislativo ha sancito all’art. 304, co. 1, lett. d), l’abrogazione di “ogni altra disposizione legislativa e regolamentare nella materia disciplinata dal decreto legislativo medesimo incompatibili con lo stesso”.
Il d.lgs. n. 81/2008, al parti di quanto previsto per il d.lgs. n. 626/1994, si applicava tanto al settore privato quanto a quello del lavoro pubblico, seppure con alcune eccezioni con riguardo a specifici settori della Pubblica Amministrazione per i quali sono previste regolamentazioni più specifiche76.
Il d.lgs. 81 del 2008 è composto da 306 articoli e da numerosi allegati. La parte generale – Titolo I – affronta la materia della salute e della sicurezza sul lavoro in una visione d’insieme, precisando l’applicabilità della stessa a tutti i lavoratori “subordinati ed autonomi nonché …
soggetti ad essi equiparati”77.
Nella seconda parte – cioè dal Titolo II al Titolo XI – il d.lgs. n. 81/2008 contiene le disposizioni specialistiche in materia di prevenzione e protezione da adottarsi nello svolgimento dell’attività lavorativa. Il decreto termina, poi, con un complesso apparato sanzionatorio, sia amministrativo che penale.
Come si può apprezzare dall’art. 1 T.U.78, la finalità che il legislatore ha voluto perseguire con il d.lgs. n. 81/2008, è quella di riordinare e coordinare la materia di prevenzione e sicurezza in un unico testo
76 Come sopra: le forze armate e di polizia, gli istituti di istruzione universitaria, musei e biblioteche.
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V. Art. 3 d.lgs. n. 81 del 2008.
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Art. 1 comma 1 D.Lgs. n. 81/2008 “Finalità.
Le disposizioni contenute nel presente decreto legislativo costituiscono attuazione dell’art. 1, legge 3 agosto 2007, n. 123, per il riassetto e la riforma delle norme vigenti in materia di salute e sicurezza delle lavoratrici e dei lavoratori nei luoghi di lavoro, mediante il riordino e il coordinamento delle medesime in un unico testo normativo”.
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normativo. Tuttavia, dai criteri direttivi contenuti nella legge delega 3 agosto 2007, n. 123, emerge anche la volontà del legislatore di aumentare la portata degli standard di tutela del lavoratore.
Detto ciò possiamo ritenere che la finalità perseguite dal legislatore non è soltanto quella di registrare un mero riordino normativo, bensì quella di incrementare gli standard di sicurezza nei luoghi di lavoro. Il decreto è stato poi successivamente integrato e modificato con due importanti interventi legislativi, il d.lgs. 3 agosto 2009, n. 106 e il d.lgs. 14 settembre 2015, n. 151, attuativo del cd. “Jobs Act”.
Il d.lgs. n. 106/2009, entrato in vigore il 20 agosto dello stesso anno, ha modificato diversi articoli del T.U. del 2008. Tra le principali novità vi è un’importante rivisitazione del vigente apparato sanzionatorio, al fine di garantire la rimodulazione degli obblighi di tutti i soggetti implicati nel sistema di prevenzione aziendale, sulla base dell’effettività dei compiti rispettivamente svolti.
Un intervento particolarmente significativo volto a garantire il rispetto della regolarità delle condizioni di tutela sul lavoro, riguarda il nuovo art. 14 d.lgs. n. 81/2008, con il quale viene specificata la nozione di reiterazione che può comportare la sospensione dell’attività imprenditoriale: “Si ha reiterazione quando, nei cinque anni successivi alla commissione di una violazione oggetto di prescrizione dell’organo di vigilanza ottemperata dal contravventore o di una violazione accertata con sentenza definitiva, lo stesso soggetto commette più violazioni della stessa indole. Si considerano della stessa indole le violazioni della medesima disposizione e quelle di disposizioni diverse individuate, in attesa della adozione del decreto di cui al precedente periodo”.
Novità riguardano anche l’art. 16 T.U., con il quale si riconosce al soggetto a cui è stata contestata la c.d. “delega di funzioni”, la possibilità di subdelegare ad altri poteri e responsabilità in materia di
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salute e sicurezza purché ciò avvenga nel rispetto delle condizioni che sono richieste per la validità della delega di funzioni (forma scritta, competenza del soggetto delegato, ecc..).
Significative modifiche al T.U. sono state poi apportate dal d.lgs. n. 151 del 2015, in vigore dal 24 settembre dello stesso anno.
L’obiettivo del legislatore era di dare al T.U. sulla sicurezza una veste più europeista e una maggiore interdisciplinarietà. Le principali modifiche apportate dal T.U. sono:
- l’introduzione dell’art. 28 del co. 3-ter T.U. (“ai fini della valutazione dei rischi l’INAIL, anche in collaborazione con le aziende sanitarie locali …, rende disponibili al datore di lavoro strumenti tecnici e specifici per la riduzione dei livelli di rischio”);
- l’abrogazione dell’art. 34, co. 1-bis79, T.U. con il quale viene precisato che: il datore di lavoro in possesso dei requisiti necessarie per ricoprire il ruolo di R.S.P.P.80, possa svolgere direttamente i compiti di addetto all’antincendio e primo soccorso (facoltà che, in precedenza, era consentita solo nelle imprese fino a 5 lavoratori);
- la modifica dell’art. 55 T.U. riguardante le sanzioni applicabili ai datori di lavoro e ai dirigenti in caso di violazione degli obblighi relativi alla sorveglianza sanitaria e formativa dei
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Art. 34, co. 1bis, d.lgs. n. 81/200: “Salvo che nei casi di cui all’art. 31, co. 6, nelle
imprese o unità produttive fino a cinque lavoratori il datore di lavoro può svolgere direttamente i compiti di primo soccorso, nonché di prevenzione degli incendi e di evacuazione, anche in caso di affidamento dell’incarico di responsabile del servizio di prevenzione e protezione a persone interne all’azienda o all’unità produttiva o a servizi esterni così come previsto all’art. 31, dandone preventiva informazione al rappresentante dei lavoratori per la sicurezza ed alle condizioni di cui al co. 2-bis”.
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L’R.S.P.P. è il Responsabile del Servizio Prevenzione e Protezione. E’ una figura nominata dal datore di lavoro con la funzione di gestire e coordinare il sistema di prevenzione e sicurezza nei luoghi di lavoro.
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dipendenti, con l’introduzione del co. 6-bis81 ha previsto il raddoppio delle sanzioni per aziende con più di 5 dipendenti e la triplicazione per le aziende con più di 10 lavoratori.