I differenti Sistemi di garanzia (slide n.ri 8 e 9)

Un’altra differenza significativa fra settore bancario e assicurativo nel campo della gestione delle crisi riguarda i Sistemi di garanzia.

Per le banche esiste da tempo un quadro comune di derivazione europea basato su Fondi di garanzia ad adesione obbligatoria facenti capo alle aziende di credito con soglie minime e coperture oggettive e soggettive decise a livello europeo e intese a fornire un serio ristoro la risparmiatore persona fisica e, nello stesso tempo, responsabilizzare il risparmiatore più consapevole ed evitare rischi di moral

hazard. Con l’attuazione del SSM e del SRM questo sistema è stato spinto ad

ulteriori livelli di centralizzazione e sofisticazione. Su di esso e sulla creazione del Fondo di risoluzione unico si stanno verificando anche delle impasse dovute a intuibili problemi politici ed istituzionali.

Altri si soffermeranno su questi aspetti. Quello che vorrei invece evidenziare è come un analogo sistema non esista ancora in campo assicurativo dove l’unica forma di garanzia prevista in caso di default dell’impresa di assicurazione riguarda i contratti r.c.a. e le pretese che, a fronte di essi, vantano i danneggiati.

A fronte di un business intrinsecamente più stabile e che vede nelle riserve tecniche e nella soddisfazione prioritaria su di esse dei creditori assicurativi (cfr. art. 258 CAP), una forma particolare di tutela integrativa e supplementare è prevista solo per un settore ritenuto di particolare rilevanza sociale e, quindi, caratterizzato anche da un obbligo bilaterale a contrarre.

Ciò ha come conseguenza che i creditori assicurativi diversi da quelli r.c.a sono, di fatto, esposti a falcidie in caso di “incapienza” degli attivi a copertura delle riserve tecniche mentre nel settore bancario i risparmiatori, se depositanti, dispongono di un più robusto sistema di protezione basato sui fondi di tutela dei depositi. Questi ultimi, facilitando anche la cessione di attività e passività, riescono poi a tutelare indirettamente anche altre categorie di risparmiatori, come gli obbligazionisti, alcune categorie dei quali, dopo l’introduzione della regola del bail-in, hanno visto diminuire la protezione loro accordata dal sistema.

Descriviamo brevemente il sistema delineandone le sue caratteristiche fondamentali, compariamone alcuni tratti con quello bancario, tracciamo quelle che potrebbero essere le riforme intese a migliorarne l’efficacia.

Il sistema è incentrato sul Fondo di Garanzia per le Vittime della Strada (FGVS), istituito con la legge che rese obbligatoria in Italia la r.c.a. (n. 990/1969) e operativo dal 12 giugno 1971, è amministrato, sotto la vigilanza del Ministero dello Sviluppo Economico, dalla CONSAP con l'assistenza di un apposito Comitato, presieduto dal Presidente della Società, o in sua vece, dall'Amministratore Delegato, composto da rappresentanti del Ministero dello Sviluppo Economico, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, di CONSAP, dell'IVASS, delle imprese di assicurazione e dei consumatori.

Ricordiamo che la CONSAP - Concessionaria Servizi Assicurativi Pubblici S.p.A., è una società interamente partecipata dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, costituita nel 1993 per scissione dall'Istituto Nazionale delle Assicurazioni (INA), in occasione della sua privatizzazione. Si tratta quindi della “costola” pubblica dell’INA. All'atto della costituzione, le sono state infatti attribuite, in regime di concessione dell'allora Ministero dell'Industria (oggi MI.SE), le attività di rilievo pubblicistico storicamente svolte dall'INA, tra cui le c.d. “cessioni legali”, quote di premi che le compagnie di assicurazione versavano per legge all'INA sui rischi assunti per le polizze vita e che CONSAP aveva avuto l'incarico di restituire alle compagnie stesse e la gestione dei Fondi di Garanzia e Solidarietà che qui ci interessa più da vicino.

Il FGVS non ha personalità giuridica propria ma “è soggetto patrimoniale autonomo e separato. La CONSAP tiene contabilità e scritture separate per le operazioni attinenti alla gestione autonoma del Fondo strada, nonché una separata amministrazione dei beni ad essa pertinenti, in modo che risulti identificato il patrimonio destinato a rispondere delle obbligazioni del Fondo stesso.” (65).

Il FGVS è alimentato principalmente dai contributi delle imprese (nel limite massimo del 4% del premio imponibile, cfr. art. 285.4 CAP) e dall’importo delle sanzioni irrogate dall’IVASS per il mancato rispetto delle norme in materia di r.c.a. (essenzialmente ritardi nelle procedure di liquidazione).

Il FGVS risarcisce, fra l’altro, i danni provocati da veicoli, non assicurati, non identificati o posti in circolazione contro la volontà del proprietario (ad es. rubati) o provocati da veicoli o natanti assicurati con imprese che, al momento del sinistro, si trovino in stato di liquidazione coatta amministrativa o vi vengano poste successivamente. Ciò: “Se gli attivi a copertura delle riserve tecniche relative ai contratti di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti risultano insufficienti per soddisfare tutti i crediti” (art. 258. 5 CAP).

La liquidazione dei danni avviene tramite un circuito di imprese designate dall’IVASS che anticipano le somme che poi vengono rimborsate dal FGVS (art. 286 CAP). Per questo tipo di attività le imprese designate “sono sottoposte alle direttive per il regolare svolgimento delle operazioni di liquidazione dei danni emanate in via generale o particolare dalla CONSAP” (art. 286.3 CAP). Alla liquidazione danni può essere autorizzato anche il Commissario liquidatore, per conto del FGVS (art. 293 CAP). Tale alternativa era utilizzata in passato in quanto collegata ad un meccanismo di tutela dell’occupazione basato sulla riassunzione del personale e il riutilizzo degli agenti da parte delle imprese designate ormai venuto meno. Essa è, quindi, rimasta solo “sulla carta” ma non è più praticata in quanto economicamente non più conveniente venuto meno il cennato meccanismo.

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Art. 4 D.MI.SE 28.4.2008, n. 98 sull’amministrazione e il funzionamento del Fondo.

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E’ importante ricordare come la CONSAP, previa autorizzazione del MI.SE, sia legittimata a presentare proposta di concordato nell’ambito di una procedura di l.c.a. di impresa di assicurazione e/o ad assumere la qualità di assuntore del concordato stesso (art. 262.7 CAP) . Si tratta di uno strumento assai importante sul quale si soffermerà la collega Scarcello.

Se analizziamo i tratti organizzativi salienti di questo sistema, cogliamo una forte compenetrazione fra pubblico e privato. Il player centrale di questo complesso snodo è CONSAP-FGVS, soggetto a forma privatistica ma facente parte della galassia pubblica in quanto controllato dal MEF e, come gestore del FGVS, sottoposto anche alle direttive del MI.SE. FGVS è finanziato dalle imprese con contributi che esse poi traslano sui premi.

Notevoli le differenze coi FTD bancari che sono consorzi privati finanziati agli aderenti e sottoposti a una vigilanza della Banca d'Italia, un tempo molto più pregnante (comprendeva anche il generale coordinamento con la disciplina delle crisi e l’autorizzazione dei singoli interventi), ora – dopo che in sede europea questi poteri erano stati (in modo e con risultati penalizzanti) interpretati come atti a ricondurre al sistema pubblico gli interventi - più limitati (approvazione statuti, vigilanza sulla conformità a legge dell’operato).

Nel confronto col sistema assicurativo spicca l’assenza di poteri IVASS nei confronti di CONSAP-FGVS nell’ambito della gestione delle crisi. Alla doppia dipendenza di CONSAP nei confronti del MEF azionista e del MI.SE che vigila sul FGVS fa riscontro un’assoluta assenza di poteri dell’IVASS (eccetto quello di indicazione delle imprese designate).

La differenza è stridente e limita i poteri IVASS di gestione delle crisi bancarie. I poteri del MI.SE su CONSAP-FGVS, inoltre, oltre essere una duplicazione, che a volte può creare conflitto, coi poteri del MEF appaiono un residuo del passato quando un authority di settore non era stata ancora istituita (66). Ora che esiste un’autorità di settore tecnica, i poteri di controllo di FGVS dovrebbero esserle attribuiti, atteso che essi non hanno natura politica e che quest’ultima istanza già può

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Come abbiamo visto il FGVS è operativo dal 1971 (in base alla l. n. 990/1969 istitutiva della r.c.a. obbligatoria) mentre l’ISVAP (ora IVASS) nasce successivamente con l. 12.8.1982, n. 576.

esser rappresentata dall’azionista MEF.

Una riforma del genere, che attribuisse alla CONSAP le sue attuali competenze in modo diretto (e non già per delega ministeriale) e trasferisse dal MI.SE all’IVASS la vigilanza sul FGVS, semplificherebbe lo scenario, lo renderebbe più coerente con la presenza nel settore di un’autorità di controllo indipendente e renderebbe più fluida e sicura la gestione delle crisi riconducendo ad un solo soggetto le valutazioni di convenienza per il fondo e per i creditori agevolando una sintesi fra interessi potenzialmente confliggenti (67).