218 Diversamente dall’adozione internazionale, nella adozione nazionale le coppie potevano presentare domande a più di un Tribunale per i minorenni per avere una maggiore possibilità di adottare un bambino. Giacché ogni Tribunale definisce una modalità diversa di presentazione della domanda, con l’elenco di documenti e procedimenti diversi tra uno e altro, le coppie dovevano rivolgersi a ognuno e «ricominciare» l’iter quasi da capo. Con l’impianto della «Banca Dati Adozioni» (BDA) che riunisce i dati delle coppie che sono disponibili all’adozione e i dati dei bambini adottabili, tutte le coppie potranno avere la possibilità di essere abbinate ad un bambino adottabile anche se questo vive in un distretto diverso della residenza della coppia. Un strumento che va di incontro sia con al bambino adottabili sia con alla coppia disponibile ad accoglierlo.
Fonte: Giustizia Minorile - Servizio Statistica (2000 - 2013)219
Dai dati del grafico emerge che la disponibilità all’adozione nazionale ha avuto il suo apice nel 2006, per un totale complessivo di 16.538 domande. Negli ultimi anni, invece, la disponibilità all’adozione sia a livello nazionale che internazionale ha avuto un sensibile calo.
Il numero di coppie disponibili all’adozione rimane comunque ancora di gran lunga superiore a quello dei minori dichiarati adottabili: possiamo dire molto sommariamente che, almeno per l’adozione nazionale, questo rapporto è di poco inferiore a 1:10, ovvero ci sono circa dieci coppie potenzialmente disponibili all’adozione per ogni bambino adottabile tra le quali selezionare quella che presenta tutte quelle caratteristiche che la rendono la più idonea ad accogliere quel minore.220
Nel 2013 sono state 8.708 domande di disponibilità all’adozione nazionale e 3.944 all’adozione internazionale. Importante mettere in evidenzia che il Tribunale di Milano non ha messo a disposizione della indagine del Ministero della Giustizia i dati riferiti all’anno 2013, non essendo in grado di avere il numero totale di domande di quell’anno. Nonostante ciò, è evidente questa flessione giacché i numeri in tutti gli altri Tribunali sono in calo.
Questa contrazione nella disponibilità all’adozione potrebbe essere ricondotta a diversi fattori, tra i quali la crisi economica, l’insicurezza in cui versano molte famiglie, i notevoli costi anche di ordine economico che debbono essere sostenuti dalle famiglie che intraprendono l’adozione internazionale (nonostante i consistenti sostegni erogati ogni anno a favore delle famiglie adottive), ma non possiamo non pensare anche alla diffusione di una maggiore consapevolezza che l’accoglienza di bambini che hanno alle spalle spesso una lunga istituzionalizzazione, oltre che traumi, abusi, e trascuratezza richieda delle competenze genitoriali specifiche e che il bambino in adozione non possa tout court riempire il vuoto causato dalla mancanza di figli propri.221
219 Dipartimento Giustizia Minorile, Dati statistici relativi all’adozione negli anni 2000-2013, Ufficio I del Capo Dipartimento, Servizio Statistica, Roma 2015. (PS: Il tribunale di Milano risulta non rispondente per l'anno 2013).
220 Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, Ministero della Giustizia, Relazione sullo stato di
attuazione della legge 149/2001. Roma, giugno 2013.
221 Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, Ministero della Giustizia, Relazione sullo stato di attuazione della legge 149/2001. Roma, giugno 2013, pp. 160-161.
Attualmente è in processo di attivazione nei 29 Tribunali per i Minorenni la Banca Dati Adozioni - BDA222 che riunisce i dati delle coppie che sono disponibili all’adozione e i dati dei bambini adottabili. Questa banca dati può permettere al giudice di abbinare un bambino adottabile alla miglior coppia idonea ad accoglierlo a livello nazionale. Dal 2001, con la legge n. 149 è stato istituito la BDA, tuttavia, la banca è stata attivata solamente nel 2013223 e attualmente è operativa soltanto in 11 Tribunali224.
Da ciò deriva la difficoltà nel garantire a ogni bambino adottabile la scelta della miglior famiglia – con ritardi negli abbinamenti e minori opportunità per quei bambini di più difficile adozione – e di quantificare e monitorare la situazione dei minorenni che pur essendo adottabili non vengono adottati, malgrado le tante famiglie disponibili.225
In questo modo, la banca dati è incompleta e non facilita l’incrocio tra le coppie adottanti e bambini adottabili. Inoltre, non permette di verificare la reale situazione delle adozioni nazionali in Italia.
Tabella 5.3 - Procedimenti e provvedimenti accolti sull'adottabilità del minore presso i Tribunali per i minorenni (2007 - 2013).
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Dichiarazioni di adottabilità 1344 1405 1320 1217 1251 1410 1222
di cui con genitori noti 703 830 849 808 892 1073 930
di cui con genitori ignoti 641 575 471 409 359 337 292
222 La «Banca dati relativa ai minori dichiarati adottabili nonché ai coniugi aspiranti all’adozione nazionale ed internazionale» (BDA) è gestita dal Capo del Dipartimento per la Giustizia minorile ed è aggiornata trimestralmente.
223 Nella Relazione sullo stato di attuazione della legge 149/2001, elaborato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali e dal Ministero della Giustizia nel 2013, ci sono descritti tutta la procedura di implementazione della BDA (pp.27 - 32) nei Tribunali per i minorenni. Si verifica che il ritardo nella sua implementazione è stato a causa di numerose difficoltà a livello tecnico, di risorse finanziarie e umane.
224Secondo il VIII Rapporto del CRC: «Il sistema della BDA è funzionante con alimentazione automatica dei dati dai Tribunali per i Minorenni di Palermo, Catanzaro, Bari, Caltanisetta, Reggio Calabria, Cagliari, Lecce, Napoli, Salerno, Sassari e Torino (11 sedi). Sono in corso le attività tecniche per il collegamento dei Tribunali per i Minorenni di Milano, Brescia, Taranto e Catania (4 sedi). Per le restanti sedi (14) sono state, comunque, rese disponibili opportune funzionalità di inserimento e gestione manuale dei dati» – Comunicazione inviata dal Dipartimento per la Giustizia Minorile «Banca Dati Adozioni», a novembre 2014, al Gruppo CRC in seguito ad audizione.» In: Gruppo di Lavoro per la Convenzione sui Diritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza,
VIII Rapporto di aggiornamento sul monitoraggio della Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza in Italia, anno 2014-2015. Roma, Gruppo CRC 2015. cit. pp. 86.
225 Gruppo di Lavoro per la Convenzione sui Diritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza, VIII Rapporto di aggiornamento sul monitoraggio della Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza in Italia, anno 2014-2015. Roma, Gruppo CRC 2015. cit. pp. 86./ Idem.
Fonte: Dati rielaborati dai rapporti messi a disposizione dal Ministero della giustizia - Direzione generale di statistica.
Nella tavola qui sopra è rilevato il numero di dichiarazione di adottabilità dal 2007 al 2013 presso i Tribunali per i minorenni. I dati riportano una stabilità nella quantità di bambini dichiarati in stato di adottabilità con genitori noti. I bambini di cui i genitori sono ignoti sono in decrescita. La maggior parte di questi ultimi, sono neonati da genitori che non li hanno riconosciuti alla nascita. Su questo tema, Tonizzo e Minucci affermano:
La scelta di non riconoscere un bambino come figlio, nella consapevolezza di non poterlo crescere in modo sufficientemente adeguato alle sue necessità psico-affettive, rappresenta, invece, da parte della genitrice, un’assunzione di responsabilità verso la nuova vita le cui conseguenze sul bambino sono positive: gli garantisce il diritto a crescere in una famiglia.226
Nel prossimo grafico possiamo osservare i numeri dell’adozione nazionale negli ultimi anni (2000 - 2013). Importante evidenziare che nell’adozione nazionale, possono essere in stato di adottabilità bambini di nazionalità italiana, ma anche minorenni stranieri che vivono in territorio italiano (immigrato o nato in Italia).
Dai dati emerge una relativa stabilità nel numero di adozioni in territorio nazionale. Una particolarità è l’adozione ai sensi dell’Art. 44 dalla legge 184/1983. Infatti, è prevista l’adozione di minori in situazioni particolari, cioè, senza che loro siano dichiarati in stato di adottabilità. Principalmente, dai dati riportati nel Rapporto della Giustizia minorile in riferimento all’anno 2013, si osserva che la maggior parte dei casi, si riferiscono all’adozione dal coniuge quando i minori sono figli dall’altro coniuge. Riscontriamo in questo modo, le nuove riconfigurazione della famiglia italiana.
Grafico 5.2 - Adozione nazionale, Adozione nazionale (Art. 44) e Affidamento preadottivo.
Fonte: Giustizia Minorile - Servizio Statistica (2000 - 2013)227
Quanto all’affidamento preadottivo, notiamo una leggera crescita negli ultimi anni. L’affidamento preadottivo è attuato, normalmente per il periodo di un anno. È il primo step che porterà alla dichiarazione definitiva dell’adozione.
Un tema molto delicato che tocca l’adozione nazionale è l’affidamento a rischio giuridico. Le coppie quando presentano la disponibilità all’adozione nazionale possono indicare che sono disponibili all’accogliere un minorenne che si trova in una situazione giuridica non ancora definita. In altre parole, il Tribunale per i Minorenni può provvedere alla dichiarazione di adottabilità del minore, ma i suoi genitori biologici, o il pubblico ministero o parenti fino al quarto grado, hanno il diritto di presentare un ricorso alla Corte d’Appello (entro 30 giorni del pronunciamento dello stato di adottabilità) e ulteriormente, se necessario, alla Corte di Cassazione. In questo periodo la famiglia che accoglie il bambino rimane in attesa delle nuove disposizioni che possono avere esiti differenti. se il ricorso viene perso da parte dei ricorrenti, viene confermato lo stato di adottabilità (in
227 Dipartimento Giustizia Minorile, Dati statistici relativi all’adozione negli anni 2000-2013, Ufficio I del Capo Dipartimento, Servizio Statistica, Roma 2015. (PS: Il tribunale di Milano risulta non rispondente per l'anno 2013).
questo caso il bambino rimane con la coppia adottiva), se viene accolto, il bambino viene tolto dalla famiglia adottiva e reinserito in quella biologica.
Quando il ricorso in opposizione all’adottabilità viene accolto, il minore può ritornare a vivere con la famiglia biologica e la famiglia adottiva non può rivendicare alcun diritto in tal senso. Enrico Bet crede che offrire la disponibilità all’adozione a rischio giuridico (che equivale ad essere coppia affidataria) sia una decisione molto difficile da prendere da parte delle coppie che desiderano adottare un figlio, come possiamo leggere sotto:
Purtroppo accade anche che la coppia che ha dato la propria disponibilità per un’adozione sia difficilmente disponibile ad un successivo affido familiare, a causa della sostanziale differenza tra i due istituti, il primo volto ad accogliere un bambino che diventerà figlio a tutti gli effetti ed il secondo avente come sua prima caratteristica la temporaneità dell’accoglimento di un minore che mantiene rapporti con la sua famiglia d’origine dove, presto o tardi come prevede la legge, farà o potrà fare ritorno. Nei casi di adozione a rischio appare quindi indispensabile la corretta e chiara informazione che il giudice deve dare sulla procedura in atto e sui rischi che, seppure lontanamente, la coppia corre. Nel momento in cui una sentenza favorevole agli opponenti disponga il ritorno del minore presso la sua famiglia, è necessario che ciò non si trasformi in tragedia, anche perché spesso i genitori naturali ritengono che – una volta annullato il decreto dichiarante lo stato di adottabilità – il minore debba rientrare «automaticamente» in famiglia.
228
Anche se annullato il decreto di adottabilità, la famiglia biologica ha un lungo percorso da fare fino a che il minore rientri nella famiglia. La famiglia affidataria, deve sicuramente essere sostenuta dai servizi e come detto da Enrico Bet, tenere conto delle sostanziali differenze tra l’adozione e l’affidamento e delle possibili conseguenze negative che può soffrire. Possiamo vedere nella Tavola sotto, elaborata da Tonizzo e Micucci229 un
riassunto delle principali differenza tra l’affidamento e l’adozione.
228 BET, Enrico, L’adozione a rischio giuridico, in «Rivista dell'Associazione Italiana degli Avvocati per la famiglia e per i minori», n° 1, gennaio-aprile, G. Giappichelli Editore, Torino 2005, pp. 17- 18.
Tabella 5.4 - Le differenze sostanziali fra adozione e affidamento.
Adozione Affidamento familiare
Ha lo scopo di dare una famiglia ai minori che ne sono privi. Sono adottabili solo i minori dichiarati in stato di adottabilità dal Tribunale per i Minorenni, perché privi di assistenza materiale e morale da parte dei genitori o dei parenti tenuti a provvedervi, purché la mancanza di assistenza non sia dovuta a causa di forza maggiore di carattere transitorio.
Ha lo scopo di assicurare ai minori che - per gravi motivi - non possono per un periodo di tempo più o meno lungo continuare a vivere con i loro genitori o parenti, di crescere in un ambiente familiare evitando il loro inserimento in comunità o il ricovero in istituto.
Gli aspiranti genitori adottivi devono essere uniti in matrimonio da almeno tre anni, non separati neppure di fatto, con o senza figli biologici o adottivi; possono presentare domanda anche i coniugi che hanno convissuto in modo stabile e continuativo prima del matrimonio per almeno tre anni. Con lo stesso atto possono essere adottati uno o più minori; inoltre sono consentite altre adozioni con atti successivi. L’età degli adottanti deve superare di almeno 18 anni e di non più di 45 anni l’età dell’adottando. La legge 184/1983 ha previsto ulteriori deroghe rispetto alla differenza di età
Il bambino o ragazzo è affidato prioritariamente a coniugi, preferibilmente con figli minori (per offrire una famiglia il più possibile simile a quella dei suoi coetanei), oppure a coniugi senza figli o a persone singole.
L’affidamento è disposto dal servizio sociale locale (Comuni, Consorzi di Comuni, ecc.)
- previo consenso dei genitori o del tutore; questo
affidamento, definito anche «consensuale» non può durare più di due anni ed è reso esecutivo dal giudice tutelare, che, se lo ritiene necessario, più richiedere al Tribunale per i minorenni l’assunzione di ulteriori provvedimenti nell’interesse del minore;
- a seguito di un provvedimento del Tribunale per i
minorenni, se l’affidamento è ritenuto necessario nell’interesse del minore e manca l’assenso dei genitori o del tutore del minore.
Con l'adozione cessa ogni rapporto dell'adottato con la famiglia d’origine. L'adottato assume lo stato di figlio legittimo degli adottanti, e stabilisce pieni rapporti di parentela con tutti i congiunti degli adottanti.
L’affidamento familiare ha finalità esclusivamente educative, non interrompe i rapporti con la famiglia di origine e non determina alcun rapporto di parentela fra il minore affidato e gli affidatari.
L’affidamento cessa, dal punto di vista giuridico con il compimento del 18° anno di età. Diversi Enti gestori hanno però deliberato la possibilità di proseguire l’affidamento fino al ventunesimo anno di età del ragazzo sulla base di specifici progetti.
Fonte: Tabella 1 elaborata da Frida Tonizzo e Donata Minucci, 2003.
L’adozione a rischio giuridico rimane, pertanto, una situazione di alta precarietà ed incertezza che, a lungo andare, logora le coppie adottive. Ciononostante, il parere dell’autrice della Tesi, negare la possibilità di accogliere un minorenne per paura di perderlo è ragionevole, ma allo stesso tempo è importante rendere evidente che, non offrire tale disponibilità, significa negare ad un bambino la possibilità di vivere all’interno di una famiglia e, di conseguenza, allungare i suoi tempi di permanenza in una casa famiglia / affido temporaneo. Al contrario, l’affido a rischio giuridico può essere un’alternativa valida sia per le coppie (che offrendo tale disponibilità normalmente riducono il loro tempo di attesa), sia per il bambino che riduce l’istituzionalizzazione. Un dibattito interessante a livello nazionale, portato avanti, principalmente dagli specialisti sul tema dell’adozione è la proposta dell’adozione aperta, come abbiamo visto nel capitolo 2. Secondo le autrici Procaccini e Zimpo (2011), esistono un numero
considerevole di bambini in «stato di semiabbandono permanente», cioè, bambini in difficoltà che vivono dispersi tra case famiglia, affidi temporanei e centri vari d’accoglienza che hanno un genitore o parente che non può offrire un sereno e serio nucleo familiare d’accoglienza, ma che non sono adottabili.
Bambini che oggi si ritrovano soli tra disagi, liti, angherie, abbandono sostanziale e affettivo. Soprattutto si ritrovano deprivati di una famiglia vera e presente, nella quale hanno il diritto di crescere. (…) Nella stragrande maggioranza dei casi, infatti, non possono essere riaccolti nella famiglia d’origine, che raramente riesce a superare le proprie difficoltà e sofferenze, per cui finiscono per entrare e uscire da situazioni di accoglienza in case famiglia o affidi familiare temporanei. Ciò fino al compimento del diciottesimo anno di età, quando addirittura sono esclusi anche dal circuito di questa, fortunatamente spesso dignitosa, protezione e rimangono in balia di se stessi e delle loro sfacciatissime situazioni familiari.230
In questo senso, le autrice ritengono che per rispondere a questa situazione è necessario un modello normativo che includa l’adozione aperta (Open Adoption231) cioè, essere adottato legittimamente da una famiglia nonostante il mantenimento dei legami affettivi con la famiglia d’origine, tutto ciò regolato dal Tribunale per i Minorenni.
5.4 - L’adozione internazionale
Un percorso alternativo all’adozione nazionale, per molte coppie, è l’adozione internazionale. L’Italia, nell’anno 2013, è stato il secondo paese al mondo232 ad adottare bambini nati all’estero. Sono stati adottati 2.825 bambini / adolescenti, da 2.291 coppie, come possiamo verificare meglio nel grafico sotto:
230 M.B. PROCACCINI,; M.G. ZIMPO, Guida pratica all’adozione, Adriano Salani Editore S.p.A., Milano 2011, pp. 88-89.
231 Modello anglosassone di adozione legittimante dove i minori possono avere notizie o incontri con la famiglia di origine. Ci sono diverse modalità, per esempio il minore può avere notizie attraverso lettere. In altri casi, possono incontrarsi.
232 Il primo sono gli Stati Uniti, in accordo con i dati della CAI – Commissione per l’Adozione Internazionale insieme all’Istituto degli Innocenti di Firenze, che dal anno 2000 fanno un monitoraggio dei fascicoli in possesso della CAI di richiesta di ingresso di minori stranieri in Italia con finalità adottiva.
Grafico 5.3 - Le coppie che hanno richiesto l’autorizzazione all’ingresso in Italia di