Gli effetti della riforma sul ruolo delle Assemblee legislative: l’Ufficio Parlamentare di Bilancio

Grande attenzione è stata posta dalla legge n. 243 del 2012 all’Organismo indipendente (c.d.

fiscal council), deputato all’analisi ed alla verifica degli andamenti di finanza pubblica e per la

valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio (artt. 16-19)⁸³, previsto dall’art. 5 della legge costituzionale n. 1/2012 con compiti di “analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dell’osservanza delle regole di bilancio”⁸⁴.

82

Cfr. G. Scaccia, op. cit., in Rivista AIC, n. 3, 2012. Rispetto ad un impianto della legge n. 243/2012 permeato di rinvii al diritto sovranazionale (europeo ed internazionale) e di procedure da seguire da parte del legislatore nazionale, probabilmente sarebbe stato utile prevedere un riferimento al principio di equità intergenerazionale, che di fatto rappresenta il motivo primo di una sana politica di bilancio e ragion d’essere di eventuali deroghe alla visione ortodossa del vincolo del “pareggio”. Purtroppo l’occasione è stata persa in sede di riforma costituzionale, nonostante previsione in tal senso fosse contenuta nella prima versione del ddl. costituzionale sul pareggio di bilancio. Si veda R. Bifulco, Diritto e generazioni future. Problemi giuridici della responsabilità

intergenerazionale, Franco Angeli, Milano, 2009, nonché N. Lupo, op. cit., 25 ottobre 2011.

83

Una disamina sul ruolo del fiscal council nell’ordinamento italiano e la sua compatibilità con l’attività già svolta dalla Corte dei Conti è stata compiuta da D. Cabras, Un Fiscal Council in Parlamento, in www.federalismi.it, 17 ottobre 2012. Tra l’altro, giova ricordare che nel 2012 l’OCSE ha predisposto un documento (Draft principles for

independent fiscal institutions) dove sono stati indicati i principi ai quali dovrebbero ispirarsi i fiscal councils in

base all’esperienza dei principali Paesi che fanno parte dell’Organizzazione. 84

Come evidenziato da M. Chiti (L’Ufficio parlamentare di bilancio e la nuova governance della finanza pubblica, in

www.astrid-online.it, n. 1, 2014, pag. 8) “l’UFP si configura quale “organo a rilevanza subcostituzionale”, in quanto

previsto da una legge con valore giuridico superiore a quello delle leggi ordinarie, eventualmente abrogabile, modificabile o derogabile solo con leggi di medesimo rango; con funzioni in parte assimilabili a quelle degli “organi ausiliari” previsti agli artt. 99-100 Cost.”. Secondo Chiti, tale organismo non è riconducibile né alla categoria delle “autorità” (che avrebbe ridotto sensibilmente il potere del Parlamento) né a quella delle “agenzie esecutive” (nel qual caso sarebbe rimasto un certo nesso di strumentalità rispetto al Legislativo e/o Esecutivo), bensì, appunto, è “come il nome dice, un organismo (non organo) parlamentare di suo genere, che opera “presso” le Camere”.

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L’indicazione per la creazione di un fiscal council era già presente nel c.d. Six pack, specificamente nella direttiva UE 85/2011 concernente la vigilanza delle regole numeriche previste dal Patto di Stabilità e di Crescita.

Ulteriore spinta in tal senso è venuta dal c.d. Two pack, che ha previsto l’obbligo di previsioni macroeconomiche indipendenti (cioè elaborate o validate da organismi indipendenti ovvero dotati di autonomia funzionale nei confronti delle autorità di bilancio), nonché dal c.d.

Fiscal Compact, che ne ha richiesto la creazione per monitorare il rispetto della regola “aurea”, ivi

compresi il funzionamento dei meccanismi correttivi automatici e l’utilizzo delle clausole di salvaguardia in caso di eventi eccezionali.

In ogni caso, la scelta di prevederne l’istituzione direttamente in Costituzione e di disciplinarne compiti, struttura ed attività nella legge “rinforzata”, anziché rimandare all’autonomia regolamentare delle Camere, denota la rilevanza che tale organismo riveste nella decisione di bilancio nazionale all’indomani della riforma del 2012⁸⁵.

Ai sensi dell’art. 16 della legge in esame, tale Organismo ha assunto il nome di Ufficio parlamentare di bilancio, con sede in Roma, presso le Camere, con “piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione”⁸⁶.

Il Legislatore ha optato per il modello parlamentare di fiscal council, in analogia al

Congressional Budget Office americano⁸⁷: paradossalmente, l’organismo è stato configurato

85 Al riguardo, L. Gianniti, Prime note sulla costituzione dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio, in

www.astrid-online.it, 14 marzo 2013, pag. 1-2, sottolinea il rapporto tra legge “rinforzata” e regolamenti parlamentari. Tenuto

conto che, ai sensi della legge costituzionale n. 1 del 2012, la legge n. 243/2012 si deve comunque muovere nel rispetto dell’autonomia costituzionale di ciascuna Camera, “si prevede così un'oggettiva concorrenza di fonti: legge ordinaria (ma rinforzata nella sua procedura di approvazione) e regolamenti parlamentari. Non è una novità, questo che è stato definito intarsio tra legge ordinaria e fonte regolamentare, tanto più in una materia, quella della finanza pubblica, che, sin dagli anni '70, ha visto costruirsi procedure e istituti in parte disciplinati dalle leggi e in parte dai regolamenti parlamentari”.

86 La scelta di prevedere siffatto organismo presso le Camere è valutata positivamente, tra gli altri, da N. Lupo, il quale, nel corso dell’audizione alla Camera presso le Commissioni riunione I (Affari costituzionali, della presidenza del consiglio e interni) e V (Bilancio, tesoro e programmazione) in data 17 ottobre 2011, “l’istituzione di un’agenzia

indipendente o, forse meglio, la creazione di una struttura comune tra Camera e Senato, sull'esempio del Congressional budget office statunitense, potrebbero essere positive e fungere pure da modello per una revisione delle amministrazioni parlamentari in una logica di razionalizzazione del bicameralismo e di adeguamento al sistema maggioritario”. In merito alla scelta del Legislatore di ricorrere al modello del CBO americano, nonostante

la differente forma di governo in Italia e Stati Uniti, si riprendono qui le considerazioni di P. De Ionnna e M. Meschino (L’informazione economico-finanziaria in Parlamento: un terreno cruciale nella evoluzione dei rapporti

istituzionali, in Strumenti conoscitivi delle Commissioni parlamentari, a cura di V. Cerulli Irelli e M. Villone, Il

Mulino, Bologna, 1994, pag. 84-85) sulle analogie tra la potestà legislativa delle Assemblee italiane e del Congresso americano “la funzione legislativa è esercitabile dal Parlamento in piena autonomia, senza vincoli stabiliti a favore dell’Esecutivo, quali previsti, in particolare per le leggi di entrata e di spesa, ad esempio nelle Costituzioni francese e della Germania federali o da norme e consuetudini specifiche nel Regno Unito. Una autonomia legislativa, perciò, non dissimile da quella del Congresso degli Stati Uniti, i cui poteri in materia sono altrettanto pieni e liberi (salvo il veto presidenziale che non è, però, specifico per la legislazione finanziaria). Ma un’autonomia, ciò nonostante, diversa, poiché segnata dalla specifica posizione del Governo che, in Italia, è connesso al Parlamento dal vincolo fiduciario ed è, in questo quadro, titolare formale di poteri e responsabilità nella iniziativa e formazione delle leggi e soggetto necessario e attivo del procedimento legislativo in Parlamento”.

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prendendo a riferimento quello a collocazione parlamentare nell’ambito di una forma di governo presidenziale, quale appunto gli Stati Uniti, a fronte della diffusione del modello extra-parlamentare nel Continente europeo, nella tipologia di agenzie funzionalmente indipendenti anche se ricondotte nell’ambito della pubblica amministrazione.

Da evidenziare, al riguardo, che il modello americano rappresenta l’unico caso in cui il fiscal

council opera in assenza di vincoli contenutistici espressi in materia di finanza pubblica (salvo i

meccanismi previsti dalla Gramm-Rudman-Holling Act del 1985): all’epoca, la previsione di tale organismo era finalizzata a riequilibrare i rapporti tra Esecutivo ed Assemblea (dopo un periodo caratterizzato da un marcato rafforzamento dell’organo presidenziale, caratterizzato dall’abuso dell’arma dell’ impoundment⁸⁸) più che rispondere “sic et simpliciter” all’esigenza di perseguire determinati obiettivi di finanza pubblica⁸⁹.

Infatti, il Congressional Budget and Impoundment Control Act del 1974 aveva istituito il CBO proprio per controbilanciare i poteri presidenziali in materia di bilancio, migliorando i flussi di informazione e gli strumenti di controllo del Congresso.

Nello specifico, l’art. 18 della legge n. 243/2012 prevede, al primo comma, che “l’Ufficio, anche attraverso l'elaborazione di proprie stime, effettua analisi, verifiche e valutazioni in merito a: a) le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica⁹⁰; b) l’impatto macroeconomico dei

87 In merito alla differenza tra il CBO americano e il Servizio del Bilancio si veda l’analisi fatta a suo tempo da S. Scagliarini, op. cit, 2006, pag. 144 e seguenti, il quale evidenzia, tra l’altro, come “il CBO non si limiti a verificare, come il nostro Servizio del Bilancio (…) una stima dei costi già elaborata dall’Esecutivo, ma provveda autonomamente, utilizzando banche dati comuni al Governo, a raccogliere dati ed elaborare l’equivalente delle relazioni tecniche conosciute al nostro ordinamento”, in modo da svincolare l’Assemblea da ogni dipendenza dall’Esecutivo per la presentazione di progetti di legge aventi riflessi finanziari ed evitare che per ragioni politiche si soprassieda su eventuali carenze nella copertura finanziaria. Peraltro, nonostante la differente forma di governo dei due Paesi, secondo Scagliarini il modello del CBO consentirebbe di valorizzare l’iniziativa parlamentare di spesa, limitata dall’impossibilità per le Camere di procedere ad una autonoma quantificazione dei relativi oneri e, al tempo stesso, strumentalmente usata proprio dal Governo come escamotage per proporre propri disegni di legge per via parlamentare. In tale contesto, l’iniziativa parlamentare di spesa, non vietata né dal’originario né dal novellato art. 81, si gioverebbe dell’accresciuta trasparenza derivante dalla quantificazione operata da un soggetto terzo rispetto all’Esecutivo, in linea peraltro con gli stessi intendimenti dei Costituenti, con l’ulteriore effetto di valorizzare il ruolo delle minoranze parlamentari nell’attività di controllo della maggioranza.

88 Cfr. A. Zorzi Giustiniani, op. cit. 2000, pag. 73 e seguenti. 89

La legge Gramm-Rudman-Hollings del 1985 è stata emanata allo scopo di assicurare una riduzione del deficit e del debito senza operare tagli lineari ma utilizzando il meccanismo della c.d. sequestration, in base al quale viene fissato un obiettivo di riduzione di queste due grandezze finanziarie ed un termine temporale per conseguirlo. Le modalità per il raggiungimento dell’obiettivo vengono stabilite dalle Autorità competenti prima della scadenza del termine: in caso di mancato ottemperamento agli obiettivi, scattano automaticamente riduzioni lineari pari all’ammontare della differenza fra l’obiettivo prefissato e quanto effettivamente realizzato i quali, giuridicamente, si configurano, appunto, come un sequestro da parte del Tesoro federale dell’importo da erogare all’ente cui tale somma doveva essere destinata.

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E’ da notare che il compito di provvedere all’elaborazione ed alla redazione delle previsioni macroeconomiche è stato previsto espressamente dal regolamento n. 473/2013 a seguito di emendamento presentato (assieme ad altri, in parte accolti nel testo definitivo, avanzati proprio con riferimento agli “enti indipendenti di bilancio”) dal Parlamento europeo. Più in generale, nel corso dell’iter di approvazione della bozza di regolamento il Parlamento di Strasburgo ha cercato di valorizzare e, nel contempo, di tutelare i poteri e le prerogative delle Camere nazionali,

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provvedimenti legislativi di maggiore rilievo; c) gli andamenti di finanza pubblica, anche per sottosettore, e l’osservanza delle regole di bilancio; d) la sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo; e) l’attivazione e l’utilizzo del meccanismo correttivo e gli scostamenti dagli obiettivi derivanti dal verificarsi degli eventi eccezionali, secondo quanto previsto dalla stessa legge n. 243/2012; f) ulteriori temi di economia e finanza pubblica rilevanti ai fini delle analisi, delle verifiche e delle valutazioni di cui al presente comma”.

Al comma successivo, viene precisato che “l’Ufficio predispone analisi e rapporti anche su richiesta delle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica. Il Presidente, se richiesto, svolge audizioni presso le Commissioni parlamentari di cui al primo periodo”.

Dal punto di vista teorico, le ragioni della creazione di un c.d. fiscal council derivano dalla necessità di colmare il c.d. deficit bias, cioè di intervenire sulle distorsioni della politica economica foriere di determinare disavanzi eccessivi ed accumulo di debito a causa di politici short-sighted e, più in generale, di quella winckselliana divaricazione tra costi/benefici sociali e costi/benefici individuali che favorisce atteggiamenti di free-riding sul versante della spesa da parte delle autorità di governo⁹¹.

L’istituzione di siffatti organismi appare, pertanto, volta ad intervenire sugli schemi procedurali della finanza pubblica, più che ascriversi all’interno di quei vincoli contenutistici che hanno di solito caratterizzato i parametri finanziari europei.

Per questo, ai fiscal councils non vengono assegnati specifici compiti di definizione e conduzione delle politiche di bilancio (diversamente dal ruolo attribuito alle burocrazie

cercando di legare quanto più possibile il fiscal council a queste ultime. Al riguardo, si veda a C. Fasone, Corte dei

conti v. ufficio parlamentare di bilancio?, in Studi polacco-italiani di Toruń IX, Toruń, 2013, pag. 174 e seguenti.

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Al riguardo, nel Bollettino mensile della Banca Centrale Europea del mese di febbraio 2013, pag. 82, viene precisato che tali organismi devono soddisfare tre condizioni: rigorosa indipendenza dal governo, ampio mandato e dotazione di strumenti incisivi per attivare la pressione reciproca fra gli Stati membri (c.d. peer pressure). L’indipendenza dal Governo assicura analisi non distorte e rafforza l’immagine reputazionale, accrescendo così il c.d. “costo politico” qualora lo stesso si discosti dagli impegni assunti. Oltre all’esperienza maturata sul campo che favorisce la formazione di un solido bagaglio di credibilità, importanti sono le modalità di nomina, la durata degli incarichi (possibilmente superiori alla durata ordinaria della Legislatura) e la loro inamovibilità (salvo casi-limite). Inoltre, i fiscal council dovrebbero disporre di un ampio mandato che includa un’analisi ex post dell’osservanza delle regole da parte della politica di bilancio e una valutazione dei programmi in materia di finanze pubbliche alla luce degli obiettivi derivati dalle regole di bilancio e dalle proiezioni sottostanti, prevedendo la possibilità di accesso alle banche dati. Infine, oltre alla loro capacità di analisi deve essere assicurata una visibilità mediatica alla loro attività, ad esempio seguendo il principio del comply or expain in base al quale le eventuali difformità delle analisi formulate dal fiscal council rispetto a quelle del Governo devono essere motivate da quest’ultimo qualora non intenda seguire le indicazioni dell’Organismo. Si veda anche C. Wyplosz, Fiscal rules: theoretical issues and

historical experiences, in NBER Working Paper, n. 17884, 2012, J. Von Hagen, Sticking to fiscal plans: the role of institutions, in Public Choice, n. 144, 2010 e R. Hagemann, How can fiscal councils strengthen fiscal performance?,

in OECD Journal of Economic Studies, vol. 1, 2011. In sintesi, L. Calmfors e S. Wren-Lewis, What should fiscal

council do?, in CESIfo Working Papers, n. 3382, marzo 2011, evidenziano le cause del deficit bias nei seguenti

fattori: “informational problems”, “impatience”, “electoral competition”, “common-pool theory”, “time

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ministeriali, al servizio dell’indirizzo politico-amministrativo del Governo) quanto piuttosto l’analisi e la verifica timely, non partisan (almeno negli auspici) ed oggettiva delle valutazioni macroeconomiche e di bilancio predisposte dal Governo, anche attraverso l’elaborazione di proprie quantificazioni e scenari alternativi⁹².

Nel caso in cui l’organismo esprima valutazioni significativamente divergenti da quelle formulate dall’Esecutivo, in linea con il principio del comply or explain, la legge in esame prevede che “su richiesta di almeno un terzo dei componenti di una Commissione parlamentare competente in materia di finanza pubblica, quest’ultimo illustra i motivi per i quali ritiene di confermare le proprie valutazioni ovvero ritiene di conformarle a quelle dell’Ufficio”.

In sostanza, le valutazioni dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio fungono da benchmark rispetto a quelle del Governo: quest’ultimo può comunque mantenere le proprie analisi, ma deve darne giustificazione. In tal modo il fiscal council non interviene nella sfera di discrezionalità dell’Esecutivo ma pone in luce eventuali difformità nella disamina delle medesime situazioni, che saranno in seguito oggetto di eventuale valutazione da parte del Parlamento e della stessa opinione pubblica, dando così un contributo alla trasparenza complessiva del sistema.

Un aspetto importante dell’attività del fiscal council riguarda le stime sull’andamento dell’economia, in quanto è in base a tali previsioni che viene quantificata ex ante, in sede di bilancio, la previsione del gettito tributario per il triennio di riferimento, nonché valutata, ex post, la componente non strutturale del saldo di bilancio per la quale è ammesso il ricorso all’indebitamento, ai sensi del secondo comma del novellato art. 81 della Costituzione (anche se in quest’ultimo caso è plausibile ritenere che ci si dovrà avvalere di dati di consuntivo, secondo modalità di calcolo stabilite in sede europea)⁹³.

Pertanto, oltre alle ricadute sui rapporti tra Governo e Parlamento che l’istituzione dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio tende a determinare, si può riscontrare una diretta incidenza sulla gestione della politica economica e di bilancio sotto l’aspetto più prettamente tecnico.

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Cfr. L. Landi, Fiscal Council: una comparazione internazionale e il caso italiano, in Atti del Seminario presso

l’Università Luiss Guido Carli “La nuova governance fiscale europea. Fiscal Pact, cornice europea e modifiche costituzionali in Italia: problemi aperti e prospettive”, in www.fondazionebrunovisentini.eu, 9 novembre 2012, pag.

29. 93

Preoccupazioni nel senso sono state espresse nel citato Bollettino mensile della Banca Centrale Europea del mese di febbraio 2013, laddove viene precisato che “una corretta programmazione e predisposizione del bilancio richiede che le proiezioni siano corrette e realistiche, poiché se fossero troppo ottimistiche potrebbero innescare una valutazione eccessivamente positiva della posizione di bilancio e mascherare di conseguenza l’emergere di eventuali squilibri nei conti pubblici6). Una serie di Stati membri dell’UE ha di fatto formulato proiezioni “troppo ottimistiche” circa la crescita dell’economia e le entrate delle amministrazioni pubbliche nell’ultimo decennio: nel periodo compreso fra il 2000 e il 2011, la proxy degli errori di proiezione è stata mediamente compresa fra lo 0,5 e circa il 4,5 per cento del PIL (…) Tali errori sembrano tuttavia più contenuti negli Stati in cui le proiezioni sono elaborate o vagliate da organismi indipendenti, come è il caso dei Paesi Bassi, dell’Austria e del Belgio”.

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Particolare importanza assume, inoltre, il compito attribuito all’Ufficio di effettuare analisi, verifiche e valutazioni sull’ “impatto macroeconomico dei provvedimenti legislativi di maggiore rilievo” ai fini di un eventuale giudizio di costituzionalità sui profili attinenti alle spese di un provvedimento normativo: in tal caso, è plausibile ritenere che la valutazione della Corte Costituzionale dovrà tenere conto delle indicazioni fornite dall’organismo, proprio per il suo ruolo indipendente e specificamente tecnico di cui la Corte può utilmente avvalersi per colmare le inevitabili carenze nello specifico, complesso settore⁹⁴.

Il Consiglio di tale Organismo è formato da tre membri (di cui uno con funzioni di Presidente) nominati con decreto e d’intesa dai Presidenti delle due Camere, nell’ambito di un elenco di 10 personalità che viene compilato dalle Commissioni parlamentari competenti in materia di finanza pubblica con la maggioranza dei due terzi, tra personalità scelte per “riconosciuta indipendenza e comprovata competenza ed esperienza in materia di economia e finanza pubblica a livello nazionale e internazionale”⁹⁵.

La previsione della maggioranza qualificata ed il coinvolgimento dei Presidenti delle due Camere dovrebbe favorire scelte super partes (oltre al fatto che il coinvolgimento delle Commissioni competenti e non dell’Assemblea plenaria dovrebbe favorire valutazioni meritocratiche sui candidati da proporre), anche se la prevista collegialità dell’organo rischia di favorire logiche spartitorie tra i partiti e, pertanto, di politicizzarne l’attività, rendendola bipartisan anziché non partisan ⁹⁶.

94 Nel senso M. Luciani, L’equilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del controllo di

costituzionalità, Relazione al Convegno Il principio dell’equilibrio di bilancio secondo la riforma costituzionale del 2012, in www.cortecostituzionale.it, 22 novembre 2013, pag. 27, secondo il quale “sembra evidente che, nell’ipotesi

in cui in un giudizio costituzionale si discuta anche del costo di un certo intervento legislativo, la Corte costituzionale sarà obbligata a tenere conto delle valutazioni dell’Ufficio parlamentare di bilancio. Tenere conto, ovviamente, non significa recepire acriticamente, perché la Corte potrà sempre discostarsi da tali valutazioni ove non le condividesse. La norma in commento, tuttavia, genera una sorta di obbligazione implicita, che costringerà la Corte a motivare con estrema attenzione le ragioni dell’eventuale rigetto delle conclusioni raggiunte dall’organismo indipendente. E’ ragionevole immaginare, dunque, che, nell’esercizio del sindacato di legittimità costituzionale si tenderà a fare affidamento sui dati tecnici (economico-contabili) forniti dal’Ufficio”.

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Ad esse, viene loro riconosciuto uno specifico trattamento economico, parametrato a quello del Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, un mandato di sei anni, non rinnovabile: all’art. 16, comma 3, sono inoltre specificate le situazioni di incompatibilità ed i casi di revoca dell’incarico. Peraltro, giova evidenziare che, negli ordinamenti dove i fiscal councils sono incardinati all’interno del Parlamento, questi ultimi hanno generalmente una struttura monocratica (come nel citato caso degli Stati Uniti, nonché del Canada e dell’Australia); nel senso si erano espressi, durante l’iter di approvazione della legge n. 243/2012, la Banca d’Italia, l’ISTAT, il