Le riforme costituzionali in materia di bilancio nei principali Paesi europei

E’ ora opportuno effettuare un esame introspettivo sulle modalità poste in essere dagli altri Paesi europei -in particolare, Germania Francia e Spagna- nel recepimento del principio del pareggio di bilancio, evidenziando le caratterizzazioni sul rimando all’ordinamento europeo che costituisce la vera ragion d’essere delle innovazioni costituzionali nella specifica materia¹⁰¹.

In tale contesto, particolare valenza assume la riforma costituzionale operata in Germania nel 2009 -cioè ben prima dei c.d. Six pack e Two pack, nonché del c.d. Fiscal Compact- che ha escluso il ricorso all’indebitamento anche per finanziare le spese di investimento¹⁰².

100 Cfr. M. Chiti, op. cit., in www.astrid-online.it, n. 1, 2014, pag. 13. Si rammenta quanto indicato, al riguardo, nel regolamento n. 473 del 2013 (uno dei due regolamenti del c.d. Two pack): premettendo che “la disponibilità di solide regole di bilancio numeriche specifiche per paese in linea con gli obiettivi di bilancio a livello di Unione e soggette al monitoraggio di organismi indipendenti rappresenta una pietra miliare del quadro rafforzato dell'Unione per la sorveglianza dei bilanci”. Inoltre, all’art. 4, par. 4 del citato regolamento viene precisato che “i programmi di bilancio nazionali a medio termine e i progetti di bilancio di cui ai paragrafi 1 e 2 (progetti di bilancio annuali e a medio termine, programma nazionale di riforma e programma di stabilità) si basano su previsioni macroeconomiche indipendenti e indicano se le previsioni di bilancio sono state elaborate o approvate da un ente indipendente”, definendo per previsioni macroeconomiche indipendenti “le previsioni macroeconomiche elaborate o approvate da enti indipendenti”.

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Per una compiuta disamina comparata tra i principali Paesi europei, si veda F. Fabbrini, Il pareggio di bilancio

nelle Costituzioni degli Stati membri dell’UE, in Quaderni costituzionali, n. 4, 2011, A. Pirozzoli, Il vincolo costituzionale del pareggio di bilancio, in Rivista AIC, n. 4, 2011, nonché I. Ciolli, I paesi dell’eurozona e i vincoli di bilancio. Quando l'emergenza economica fa saltare gli strumenti normativi ordinari, in Rivista AIC, n. 1, 2012.

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Sotto questo aspetto, è da rimarcare la considerazione critica di R. Perez che, proprio con riferimento alla decisione isolata della Germania di procedere ad una modifica in tal senso della propria Costituzione (che peraltro sembra delineare un rapporto di causa-effetto proprio con le successive decisioni assunte in ambito sovranazionale) evidenzia come “la norma costituzionale fa emergere la visione unilaterale della politica di bilancio tedesca che spinge la Germania a considerare i pericoli dello stare insieme, senza apprezzarne i vantaggi. E’ chiaro che, oramai, la politica finanziaria è europea e che le questioni di bilancio di uno Stato non sono separabili da quelle degli altri paesi dell’Unione (come hanno insegnato le vicende greche e irlandesi). Ricordiamo, a questo proposito, che il debito e il disavanzo dell’Unione è dato dalla somma dei debiti e dei disavanzi degli Stati e che una disciplina finanziaria, anche molto rigorosa, di un solo Stato, non è in grado di per sé di influire sulla finanza dell’Unione. Conseguentemente è sempre utile, per non dire necessario, studiare punti di convergenza con gli Stati prima di cercare di imporre loro le proprie scelte” (op. cit., in Giornale di Diritto Amministrativo, n. 1, 2011, pag. 3). Peraltro, poiché l’efficacia di tale regola non può non dipendere dalle scelte assunte dagli altri partners dell’eurozona, Perez ritiene che in tal modo la Germania abbia esercitato una sorta di moral crusade (più che una mera moral suasion) per i restanti Paesi dell’Unione, specie per quelli meno virtuosi. Nel corso del convegno su

Crisi economica e trasformazioni della dimensione giuridica preso la Fondazione CESIFIN a Firenze del 15

maggio 2012, M. Hartwig, nel corso della sua relazione concernente la riforma tedesca, ha evidenziato che “nonostante il generale apprezzamento a cui va incontro il “modello tedesco” di costituzionalizzazione del vincolo del pareggio di bilancio (da intendersi qui in senso stretto, al contrario dell’Italia), le criticità non sono poche. Innanzitutto le ragioni che hanno condotto alla riforma costituzionale del 2009 sono varie: contenere la forte crescita del debito tedesco, registratasi dal 1949 al 2009; costituzionalizzare i parametri di Maastricht, sistematicamente violati dalla Germania dal 2002; limitare la possibilità di accendere crediti. Un altro problema

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Nello specifico, ai sensi del primo comma del novellato art. 109 della Legge Fondamentale “Bund e Länder sono obbligati a dare attuazione congiuntamente agli obblighi della Repubblica Federale tedesca, quali risultano dalla normativa della Comunità europea per rispettare la disciplina di bilancio di cui all’art. 104 del trattato istitutivo della Comunità europea e dovranno, all’interno di questa cornice, rispettare le richieste di equilibrio economico globale”¹⁰³.

Tale riforma si pone in rapporto biunivoco con l’ordinamento europeo, perché da una parte viene richiamato l’art. 104 del Trattato (ora art. 126 del TFUE sul divieto dei disavanzi eccessivi), dall’altra, essendo stata la prima riforma in materia di bilancio avviata nell’eurozona, pare abbia ispirato, sia pure indirettamente, le successive scelte assunte in sede comunitaria nella specifica materia della finanza pubblica, con particolare riferimento al recepimento nell’ordinamento interno dei principali Paesi dell’eurozona del principio del “pareggio”¹⁰⁴.

Il successivo terzo comma stabilisce invece che “i bilanci della Federazione e dei Länder, di norma, devono essere portati in pareggio senza ricorrere al prestito”; tuttavia, alla Federazione viene consentito un pur limitato margine di manovra entro la soglia dello 0,35 per cento del prodotto interno lordo nominale.

A fronte della maggiore rigidità di bilancio prevista per i Länder, il Legislatore ha concesso un margine di tempo prima dell’entrata in vigore delle nuove disposizioni (fino al 2020) per

prima del 2009, peraltro solo parzialmente risolto oggi, riguarda la mancanza di un controllo giurisdizionale effettivo. Il Tribunale costituzionale federale tedesco si è sempre astenuto dal decidere su questioni di politica fiscale, nonostante fossero stati presentati ricorsi in via principale da parte dei Länder. Peraltro, quando il Tribunale costituzionale federale giungeva a decidere su un ricorso mediamente passavano alcuni anni: la Corte scontava infatti un grande arretrato. Successivamente, con una decisione del 2007, che poi è stata interpretata come un avallo alla successiva riforma costituzionale del 2009, il Tribunale costituzionale federale ha assunto un orientamento più restrittivo quanto al suo intervento sulla sostenibilità della finanza pubblica” (estratto dal resoconto a cura di R. Corvaro e C. Fasone, pubblicato su www.amministrazioneincammino.luiss.it il 23 maggio 2012).

103 Per completezza d’informazione, giova ricordare che nella precedente revisione costituzionale (la c.d.

Foederalismusreform I del 2006) era stato introdotto il principio di corresponsabilità dei Laender assieme al Bund

nei confronti degli impegni derivanti dal Patto di Stabilità e di Crescita, prevedendo la ripartizione degli oneri derivanti dalle eventuali sanzioni per violazione delle norme europee in ragione del 35 e del 65 per cento, rispettivamente, per il Bund e per i Länder.

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Al riguardo, R. Bifulco (op. cit., in Rivista AIC, n. 3, 2011, pag 5) parla di una modifica costituzionale post-nazionale, in quanto “questa riforma non ha un mero rilievo nazionale né, allo stesso tempo, serve ad adeguare passivamente il diritto interno a quello unionale. Infatti, per quanto profondamente radicata nella cultura istituzionale tedesca dal punto di vista della manutenzione costituzionale e dei contenuti, questa può essere considerata la prima riforma costituzionale postnazionale. Con ciò voglio dire che essa si cura indubbiamente dei conti pubblici interni ma è pensata in un'ottica europea e forse globale ed è anche all’interno di questi più ampi livelli ordinamentali che finirà per svolgere i propri effetti, pur se, ovviamente, in forma indiretta (…) I cambiamenti demografici in atto, con i drammatici risvolti sul sistema pensionistico dei prossimi decenni, e la maggiore sensibilità verso un tema che in Italia è per lo più sbandierato ma poco praticato, quale quello della nostra responsabilità per le generazioni future, sono problemi a cui la riforma prova a rispondere. Ma è soprattutto la consapevolezza di essere parte di un più ampio ordinamento giuridico in cui l’ordine dei conti pubblici rappresenterà sempre più un elemento discriminante nelle scelte di politiche economiche dell'Unione, ad aver guidato il legislatore costituzionale”.

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consentire loro di rientrare nei nuovi parametri, diversamente dalla disciplina riguardante la Federazione per la quale è prescritta efficacia immediata.

Sono inoltre previste specifiche eccezioni al pareggio di bilancio, in base all’andamento del ciclo che nel citato terzo comma viene declinato come “sviluppi del mercato che si allontanano dalle normali condizioni” di cui tenere conto in modo simmetrico -sia nelle fasi di espansione che di recessione- nella valutazione dei saldi di bilancio, ovvero “disastri naturali o inconsuete situazioni di emergenza che oltrepassano il controllo del governo, e sono sostanzialmente dannose alla capacità finanziaria dello Stato”, i cui costi devono essere fronteggiati mediante un piano di ammortamento, mediante legge, da parte del Bundestag¹⁰⁵.

Con riferimento alle “normali condizioni” in relazione alle quali viene valutato l’andamento del ciclo e l’eventuale deroga al principio del “pareggio”, è da rilevare l’indeterminatezza di fondo del concetto che ne rende difficile la giustiziabilità e che comunque può essere interpretato come oscillazioni intorno ad un valore strutturale di riferimento, tale da portare nel medio periodo all’assorbimento di un eventuale disavanzo con successivi surplus di bilancio¹⁰⁶.

Al fine di evitare situazioni di “emergenza di bilancio”, l’art. 109 della Legge Fondamentale prevede, tra l’altro, un meccanismo di controllo, regolato mediante legge bicamerale che contempla l’istituzione di un Consiglio di Stabilità (Stabilitaetsrat) con compiti di monitoraggio delle politiche di bilancio della Federazione e dei Länder.

Ai sensi della legge federale di attuazione del 10 agosto 2009, il Consiglio è entrato in vigore a partire dal 1° gennaio 2010 ed è formato dal Ministro federale delle Finanze e da quello dell’Economia e dell’innovazione tecnologica, nonché dai Ministri delle Finanze dei singoli

Länder.

In conclusione, la nuova disciplina costituzionale tedesca appare notevolmente stringente, sia per la previsione espressa di una soglia numerica (peraltro contenuta) entro la quale è ammissibile l’indebitamento della Federazione (0,35% rispetto al prodotto lordo), sia per il riferimento al

105 Altra deroga temporanea alla regola del pareggio di bilancio è stata prevista per i cinque Länder di Berlin, Bremen, Saar, Sachsen-Anhalt e Schleswig-Holstein, ai quali il legislatore costituzionale prevede che possano essere destinati aiuti di consolidamento tra il 2011 e 2019 per un importo pari a 800 milioni di euro.

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Cfr. A. Morrone, Pareggio di bilancio e Stato costituzionale, in Rivista AIC, n. 1, 2014, pag. 2, secondo il quale “il pareggio (non l’equilibrio) va perseguito attraverso la puntuale disciplina del c.d. “freno all’indebitamento” (Schuldenbremse) e, cioè, quando le entrate da prestiti non superino lo 0,35% del Pil. Ciò vale solo per il Bund: per i Laender il principio è salvaguardato “solo se non sono state ammesse entrate provenienti dal ricorso al prestito”. Il rigore di questa previsione è mitigato quando si stabilisce che il Bund e i Laender possono disciplinare la “componente congiunturale” in caso di “deviazione dalle condizioni di normalità” (Normallage), certamente, vista l’indeterminatezza del concetto, con largo margine discrezionale13. Se ciò rende difficilmente giustiziabile il rispetto del pareggio, la disposizione non sottrae i governi da un vincolo di “simmetria”, che deve operare nel senso della compensazione del deficit generato nelle fasi di recessione durante le fasi di crescita economica”.

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pareggio tout court tra entrate ed uscite e non ad un più flessibile concetto di “equilibrio” (anche se comunque sono previsti contemperamenti in base al ciclo e ad eventi eccezionali).

Ulteriore attenzione merita il particolare rigore dei vincoli riguardanti i singoli Länder, per i quali non è ammesso il ricorso al debito neanche per finanziare le spese di investimento: per bilanciare tale restrizione, il Legislatore federale ha cercato di coinvolgerli nei procedimenti decisionali, sia con riferimento all’emanazione della legge che disciplina le “emergenze di bilancio” (per la quale è richiesta l’approvazione del Bundesrat) che alla composizione del Consiglio di Stabilità, nel quale siedono anche i Ministri delle finanze dei vari Länder.

Tali prescrizioni sembrano indicare quella direzione verso una crescente limitazione delle capacità di bilancio delle autonomie che, anche alla luce della crescente crisi economica e della centralità degli Stati rispetto al nuovo sistema di governance economica europea, rappresenta ormai il leitmotiv ricorrente delle politiche di finanza pubblica nei Paesi dell’eurozona, compresa l’Italia¹⁰⁷.

In Francia, l’art. 34 della Costituzione (come già novellato nel 2008), prevedendo che “les

orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques”, ha posto

al centro del sistema di finanza pubblica la lois de programmation nazionale e il principio di “equilibrio” dei conti, senza alcun rinvio a fonti sovranazionali.

In merito, giova ricordare che, inizialmente, sulla scorta delle proposte avanzate dal “Comitato Camdessus” che riprendevano la riforma tedesca sopra esaminata, era stata proposta la modifica del citato art. 34 prevedendo l’istituzione delle lois-cadres d’équilibre des finances

publiques (che nella gerarchia delle fonti si ponevano tra le lois organique e le leggi ordinarie) che

dovevano stabilire per almeno un triennio “les orientations pluriannuelles, les normes d’évolution

et les regles de gestion de finances publiques”.

A seguito dell’elezione di F. Hollande alla Presidenza della Repubblica al posto di N. Sarkozy che aveva perorato tale riforma, nonché alla luce delle indicazioni espresse dal Conseil

107 F. Pedrini (La costituzionalizzazione tedesca del Patto europeo di stabilità: il Grundgesetz «preso sul serio», in

Quaderni Costituzionali, n. 2, 2011, pag. 393-394) coglie la valenza sia politica che giuridica della scelta delle

autorità tedesche di costituzionalizzare il principio del pareggio di bilancio, nella centralità riconosciuta al

Grundgesetz: “la scelta di procedere in ogni caso ad una revisione espressa della Costituzione allorché si diano

passaggi così cruciali della vita costituzionale del Paese parrebbe confermarsi come una decisione -oltreché verosimilmente imposta nell’ordinamento tedesco dalla stessa Legge Fondamentale, che al suo articolo 79 precisa come essa «possa essere modificata soltanto da una legge che cambi o integri il tenore letterale del Grundgesetz»- da salutare favorevolmente, anche in una prospettiva più ampia, come esempio virtuoso tanto (d’assunzione) di responsabilità politica da parte dei suoi legittimi titolari (e dunque pienamente in linea col principio di sovranità popolare), quanto di sensibilità giuridica nel suo prendere (effettivamente) «sul serio» la Carta costituzionale (a maggior ragione, peraltro, quando così spesso essa parrebbe invocata quale base non solo normativa, ma anche culturale dell’intera comunità)”.

189 Constitutionnel -interessato al riguardo dallo stesso Presidente Hollande- che nella sentenza del 9

agosto 2012 ha ritenuto non obbligatorio procedere ad una riforma costituzionale per ratificare il c.d. Fiscal Compact, nel 2012 è stata emanata un’apposita legge organica sulla programmazione e la governance delle finanze pubbliche, in luogo della lois cadre¹⁰⁸

La loi organique del 17 dicembre 2012 richiama espressamente il c.d. Fiscal Compact e all’art. 1 precisa che “dans le respect de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations

publiques prévu à l'article 34 de la Constitution, la loi de programmation des finances publiques fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, signé le 2 mars 2012, à Bruxelles”.

Pertanto, la lois de programmation stabilisce l’obiettivo a medio termine delle amministrazioni pubbliche indicato dal citato trattato, “corrigé des variations conjoncturelles,

déductions faite des mesures ponctuelles et tempiraires”.

Al riguardo, giova tuttavia evidenziare che, come precisato dal Conseil Constitutionnel con la decisione del 13 dicembre 2012, la lois de programmation des finances publiques non può incidere sui poteri del Governo e sulle competenze legislative del Parlamento, né considerarsi sovraordinata rispetto alle lois de finances ed alle lois de financement de la sécurité sociale¹⁰⁹.

Con riferimento al “dialogo economico” previsto dal regolamento n. 1174/2011 del c.d. Six

pack -che, come già evidenziato precedentemente, è volto a favorire la partecipazione dei

Parlamenti nazionali e di quello europeo alla nuova governance europea dei conti pubblici- l’art. 10 della loi organique tende a favorire una maggiore informazione dell’Assemblea Nazionale e del Senato sui documenti prodotti dal Governo francese e dalle istituzioni europee, prevedendo l’organizzazione di dibattiti parlamentari da estendersi anche alle eventuali decisioni del Consiglio dell’Unione indirizzate alla Francia nel quadro della Procedura dei disavanzi eccessivi¹¹⁰.

108 L’esame della sentenza è stata compiuta, tra gli altri, da R. Casella, Il Consiglio costituzionale francese e il trattato

sul Fiscal Compact, in Forum di Quaderni Costituzionali, 26 ottobre 2012, secondo il quale, tra l’altro “una diretta

introduzione nell’ordinamento francese della “regola d’oro” in materia di equilibrio di bilancio verrebbe infatti a ledere sia le prerogative costituzionali del governo e del parlamento nell’elaborazione e nell’adozione delle leggi finanziarie che il principio di annualità del bilancio sancito dagli artt. 34 e 47 della Carta (…) Il consiglio, al riguardo, sottolinea come sia possibile rispettare gli impegni discendenti dal trattato grazie al ricorso alle leggi programmatiche previste dall’art. 34, 22° comma della costituzione per definire gli orientamenti pluriennali della finanza pubblica rispetto all’obiettivo dell’equilibrio dei conti delle pubbliche amministrazioni. I giudici costituzionali, inoltre, suggeriscono di utilizzare le norme di natura organica ex art. 34, 22° comma, per stabilire il quadro non solo di tali leggi di programmazione, ma anche di quelle finanziarie e di finanziamento della previdenza sociale”.

109 Cfr. A. Morrone, op. cit., in Rivista AIC, n. 1, 2014, pag. 5.

110 Ai sensi dell’art. 10, infatti, “lorsque le droit de l'Union européenne institue des procédures de coordination des

politiques économiques et budgétaires qui comprennent l'échange et l'examen, à échéances périodiques, de documents produits par le Gouvernement et par les institutions européennes, des débats peuvent être organisés à

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Gli articoli dall’11 al 18 sono invece dedicati all’ Haut Conseil des finances publiques (cioè il fiscal council francese) che ha il compito di fornire pareri sulla congruità delle previsioni macroeconomiche e della stima del PIL potenziale da impiegare per la predisposizione della loi de

programmation des finances publiques nonché delle loi de finances e delle lois de financement de la sécurité sociale (sia quelle approvate in sede previsionale che quelle réctificatives, cioè

aggiornate in corso d’anno).

Inoltre l’ Haut Conseil provvede a valutare la conformità di questi due progetti di legge annuali con gli orientamenti pluriennali indicati nella loi de programmation: essa interviene, altresì, nella formulazione di un parere sul Programma di Stabilità nazionale entro due settimane dal termine ultimo previsto per l’inoltro dello stesso al Consiglio dell’Unione ed alla Commissione europea¹¹¹, nonché sul progetto di loi de réglement (il paritetico francese del Rendiconto Generale dello Stato) dove vengono evidenziati, se del caso, gli scostamenti rilevanti tra i risultati gestionali ed il percorso pluriennale del saldo strutturale indicato dalla loi de programmation¹¹².

Diversamente dalle previsioni della legge n. 243 del 2012 concernenti l’Ufficio Parlamentare di Bilancio, la disciplina francese sull’omologo Haut Conseil des finances pubbliques appare più dettagliata e, soprattutto, l’attività viene ricompresa all’interno della decisione di bilancio nazionale, sia nella fase preliminare della predisposizione del Programma di Stabilità, sia

l'Assemblée nationale et au Sénat aux dates qui permettent la meilleure information du Parlement. Des débats peuvent être organisés à l'Assemblée nationale et au Sénat sur toutes décisions du Conseil de l'Union européenne adressées à la France dans le cadre des procédures concernant les déficits excessifs sur le fondement de l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne”.

111 Cfr. A. Monorchio e G. L. Mottura, op. cit., 2014, pag. 342-345.

112 Ai sensi dell’art. 23 della loi organique “en vue du dépôt du projet de loi de règlement, le Haut Conseil des

finances publiques rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants (…) que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques. Cette comparaison est effectuée en retenant la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé à cette même loi. Cet avis est rendu public par le Haut Conseil des finances publiques et joint au projet de loi de règlement. Il tient compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l'article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité, de nature à justifier les écarts constatés. Lorsque l'avis du Haut Conseil identifie de tels écarts, le Gouvernement expose les raisons de ces écarts lors de l'examen du projet de loi de règlement par chaque assemblée. Il présente les mesures de correction envisagées dans le rapport mentionné à l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée. Un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de