L’esigenza di coerenza dell’azione esterna dell’Unione europea

di leale cooperazione – 4. Applicazione “verticale” del principio di leale collaborazione: obblighi degli Stati – 5. Applicazione “verticale” del principio di leale collaborazione: obblighi delle istituzioni – 6. Il principio di leale cooperazione in ambito PESC – 7. Conclusioni. - 8. Bibliografia.

1. L’esigenza di coerenza dell’azione esterna dell’Unione europea.

Uno studio sul principio di leale cooperazione non può prescindere da un preliminare inquadramento del principio di coerenza nell’ambito dell’azione esterna dell’Unione europea. La letteratura esistente sul principio di coerenza è particolarmente vasta . In questa sede, ci si soffermerà in particolar modo sugli 349 aspetti utili alla comprensione del rapporto e delle dinamiche intercorrenti tra i due principi in oggetto.

L’esigenza di condurre un’azione esterna coerente rappresenta un “overarching

objective of the EU’s institutional frame work” . Come disposto dall’art. 13, par.350 1, TUE “l’Unione dispone di un quadro istituzionale che mira a promuovere i

valori, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri, garantire la coerenza, l’efficacia e la continuità delle sue politiche e delle sue azioni”. In particolare, all’interno del quadro istituzionale la responsabilità di

garantire tale coerenza spetta al Consiglio Affari generali e Affari esteri , all’Alto 351

Vedi ad esempio S. NUTTAL, “European Political Cooperatipn”, Clarendon Press, Oxford,1992; K. 349

SCHNEIDER, “The question of consistency”, in Regelsberger, “Foreign policy to the European Union:

from EPC to CFSP and beyond”, Lynne Reiner, Boulder, 1997; C. TIETJE, “The concept of coherence

in the Treaty of European Union and the Common Foreign and Security Policy”, EFA Rev. 2, 1997; M.

CREMONA, “External relations and external competence: the emergence of an integrated policy” in DE BURCA, “The evolution if EU law”, Oxford University Press, Oxford, 1999 e M. CREMONA, Coherence

through law: What difference will the Treaty of Lisbon make?, Hamburg review of social sciences, vol.

3, issue 1 (2008): 11-36; R. WESSEL, “The inside looking out: consistency and delimitation in EU

External Relations”, CML Rev 37, 2000; P. GAUTTIER, “Horizontal coherence and the external

competences of the European Union”, European Law Journal 10, 2004.

B. VAN VOOREN, “EU External Relatios Law and the European Neighbourhood Policy. A 350

paradigm for coherence”, Routledge, Abingdon: 2013, pag. 60.

Art. 16.6 TUE. 351

rappresentante nella sua veste di vice-Presidente della Commissione , al 352 Consiglio e all’Alto rappresentante in ambito PESC . Altre disposizioni 353 prevedono un obbligo generale di coerenza tra le differenti politiche dell’Unione, la cosiddetta coerenza orizzontale , e obblighi specifici previsti nell’ambito 354 dell’azione esterna dell’Unione . Tuttavia, la disposizione più importante in 355 questo contesto è sicuramente l’art. 21, par. 3, TUE il quale “renders the 356

principle of coherence into a general and legally binding obligation of EU external relations law and policy applicable to all (external and internal) policies of the European Union” . 357

La nozione di coerenza è stata oggetto di numerosi dibattiti dottrinali. In particolar modo, molti autori si sono interrogati sul rapporto tra il concetto di

“coherence” e quello di “consistency”. L’ambiguità della nozione di coerenza

deriva in primo luogo dal dato letterale: mentre alcune versioni linguistiche dei 358 trattati, tra cui quella italiana, prevedono l’utilizzo del termine

“coherence” (coerenza), altre si riferiscono generalmente a quello di 359

“consistency”. Un primo chiarimento in proposito è arrivato dalla Corte di

Giustizia, la quale, in due sentenze del 2005 , ha sottolineato la necessità di una 360 cooperazione tra istituzioni e Stati membri al fine di garantire “the coherence and

consistency of the action and … international representation (of the community)” . 361

In questi casi, la Corte sembra suggerire una soluzione in linea con quanto sostenuto dalla dottrina maggioritaria propendendo per una non interscambiabilità tra i due termini che dovrebbero, quindi, intendersi come concetti diversi ma tra

Art. 18.4 TUE. 352 Art. 26.2 TUE. 353 Art. 7 TFUE. 354 Art. 205, 208.1, 212, 214 TFUE. 355

“L’Unione assicura la coerenza tra i vari settori dell’azione esterna e tra questi e le altre politiche. Il 356

Consiglio e la Commissione, assistiti dall’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, garantiscono tale coerenza e cooperano a questo fine”, art. 21.3 secondo comma.

B. VAN VOOREN, cit. nota 2, pag. 60. 357

In francese “coherence”; in tedesco “Kohärenz”. 358

In particolare la versione inglese. 359

Corte di Giust., sentenza C-266/03 Commissione contro Granducato di Lussemburgo, I-04805, 2 360

giugno 2005; Corte di Giust. sentenza C-433/03 Commissione contro Germania, I-06985, 14 luglio 2005.

Ibid., Commissione contro Lussemburgo para 60; Commissione contro Germania para. 66.

loro profondamente collegati. In particolare, il termine “consistency” indicherebbe un insieme di norme privo di antinomie o contraddizioni, mentre “coherence” implicherebbe una serie di connessioni positive o “the construction of a united 362

whole” . Di conseguenza, “coherence in law would be a matter of degree, 363

whereas consistency would be a static notion in the sense that concepts of law can be more or less coherent but cannot be more or less consistent. They are either consistent or not” . 364

Inoltre nelle sentenze sopra citate, riguardanti il Lussemburgo e la Germania, il termine “consistency” contenuto nella versione inglese è stato tradotto con

“cohérence” in francese, “Kohärenz” in tedesco e coerenza in italiano, mentre “coherence” è stato invece tradotto con “unité” in francese, “Einheitlichkeit” in

tedesco e unità in italiano. Si può quindi dedurre che, anche nella versione inglese, con “coherence” ci si riferisca ad un concetto più complesso ed articolato rispetto a “consistency”: un concetto che racchiude l’idea di una sinergia a garanzia dell’unità della rappresentanza esterna.

In questo contesto piuttosto fumoso, non mancano elementi a sostegno di un’interpretazione più estesa del termine inglese “consistency”, usato come sinonimo di coerenza. Può essere interpretato in questo senso l’orientamento dell’allora Tribunale di primo grado, il quale, nella sentenza pronunciata nei casi

Yusuf e Kadi, sostenne che “… recourse to the additional legal basis of Article 308 EC is justified for the sake of the requirement of consistency laid down in Article 3 of the Treaty on the European Union, when those provisions do not give the Community institutions the power necessary… to act for the purpose of attaining the objective pursued by the Union and its member States under the CFSP” . 365

C. TIETJE, “The Concept of Coherence in the TEU and the CFSP”, EFA Rev. 1997:2. 362

P. KOUTRAKOS, “Trade, Foreign Policy and Defense in EU Constitutional Law”, Hart Publishing, 363

Oxford: 2001, pag. 39.

C. HILLION, “Tous pour un, un pour tous! Coherence in the External Relations of the European 364

Union”, in M. CREMONA, “Developments in EU External Relations Law”, Collected Courses of the Academy of European Law, Oxford University Press, Oxford:2008, pag. 14.

Caso T-306/01 Yusuf e altri contro Consiglio e Commissione (2005), ECR II-3533, para. 164; Caso 365

Tuttavia, oltre all’opinione della dottrina maggioritaria, l’esistenza di un sempre maggior numero di atti delle istituzioni i quali, per indicare il concetto di coerenza, utilizzano il termine inglese “coherence” fa propendere per due diverse nozioni . 366 Inoltre, esiste anche una motivazione funzionale a supporto di questa tesi. Infatti se il termine “consistency” indicasse l’esigenza di coerenza come mera assenza di antinomie nella conduzione dell’azione esterna, l’art. 21, par. 3, TUE sarebbe praticamente svuotato del suo significato, soprattutto con riferimento al dovere di cooperare in capo alle istituzioni, dovere che, come vedremo, presuppone “positive connections and synergy between the external actions of the

EU” . 367

A ulteriore dimostrazione di ciò, alcuni autori hanno sostenuto che la coerenza sarebbe una funzione degli altri principi dell’Unione, classificabili in due categorie: da una parte, i principi atti ad assicurare la “consistency”, come il principio di attribuzione e il principio del rispetto dell’acquis commaunautaire; d’altra parte, i principi che implicano obblighi multi-dimensionali di cooperazione, che completano le norme a tutela della ripartizione delle competenze. In questa categoria troviamo il principio di leale cooperazione, il quale “compels the actors

of the EU system of external relations to exercise their respective external powers in a harmonious fashion (positive coherence), with a view to ensuring the overall coherence of the EU external action” . 368

Nella stessa ottica, altri autori definiscono la coerenza come un concetto multi- livello. Nel primo livello, si trovano i principi atti ad assicurare la “consistency” attraverso “rules for conflict avoidance between potentially conflicting norms and

for resolving conflicts when they arise: rules of hierarchy” , tra cui il principio 369 del primato. Nel secondo livello, vi sono i principi a tutela di una corretta ripartizione dei compiti tra i diversi attori e strumenti, “avoiding both duplication

Ad esempio: la comunicazione della Commissione del 2006 in tema di coerenza “Europe in the 366

world – Some practical proposals for greater coherence, effectiveness and visibility” COM (2006) 278 final; il testo del mandato della CIG 2007, allegato alle Conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo del 22-23 giugno 2007, dove si chiedeva di emendare i trattati esistenti con l’obiettivo di

“enhancing the efficiency and democratic legitimacy of the enlarged Union,m as well as the coherence of its external action”.

C. HILLION, cit. nota 16, pag 17. 367

C. HILLION, cit. nota 16, pag 18. 368

M. CREMONA, “Coherence through law: what difference will the Treaty of Lisbon make?”, HRSS, 369

and gaps: rules of delimitation” . Trovano collocazione in questo livello il 370 principio di attribuzione, il principio dell’equilibrio istituzionale e la dottrina della pre-emption. Nel terzo livello la nozione di coerenza implica una sinergia tra norme, attori e strumenti, in cui operano i principi di complementarietà e di leale cooperazione.

Dalla precedente analisi emerge la natura complessa del principio di coerenza, definita “multiforme” o “multi-livello” . Come suggerito anche dalla Corte di 371 372 Giustizia nei casi contro il Lussemburgo e la Germania, l’esigenza di coerenza e l’assenza di antinomie (consistency) possono essere soddisfatte attraverso altri principi che regolano l’ordinamento dell’Unione. Tra questi principi assume un valore preminente il principio di leale cooperazione.

Di conseguenza, l’esistenza stessa del principio di leale collaborazione conferma la necessità di garantire la coerenza dell’azione esterna ad un livello ulteriore, più ampio e flessibile rispetto alla “statica” nozione di “consistency”. 373