Il principio di leale cooperazione nel diritto dell’UE

L’importanza che il principio di leale cooperazione ha rivestito nell’evoluzione dell’integrazione europea ha portato alcuni commentatori a definirlo la “pierre

angulaire de l’acquis communautaire” . Le applicazioni che la giurisprudenza 374 della Corte ha ricavato da questo principio in termini di obblighi degli Stati membri e delle istituzioni sono molteplici e riguardano diversi aspetti della vita dell’Unione. Un’analisi approfondita di tutta la giurisprudenza della Corte andrebbe oltre lo scopo di questa trattazione . Ciò che è utile richiamare in 375

Ibid., pag. 15. 370

C. HILLION, cit. nota 16, pag 17. 371

M. CREMONA, cit. nota 19; della stessa autrice vedi anche”, in P. KOUTRAKOS, “European Foreign 372

Policy: Legal and Political Perspectives”, Edward Elgar, Northampton: 2011; “Defending the Community Interest: the Duties of Cooperation and Compliance”, in M. CREMONA, B. DE WITTE, “EU

foreign relations law: Constitutional Fundamentals”, Hart Publishing, Oxford: 2008.

M. CREMONA, “Coherence through Law: What difference will the Treaty of Lisbon make?”, HRSS, 373

2008, volume 3, Issue 1.

D. SIMON, L’interprétation judiciaire des traités d’organisations internationales. Morphologie des 374

conventions et fonction juridictionnelle, Publications de la Revue générale de droit international public,

A. Pedone, 1981, p. 539.

Per uno studio approfondito e aggiornato del principio di leale cooperazione si veda M. KLAMERT, 375

questa sede sono le applicazioni più importanti elaborate dalla Corte al fine di evidenziare il ruolo fondamentale che questo principio ha rivestito, e continua a rivestire, sia da un punto di vista interno, sia nei rapporti esterni dell’Unione. Infatti, nonostante l’oggetto di questa analisi sia il principio di leale cooperazione nell’ambito delle relazioni esterne dell’Unione, che la Corte ha elaborato principalmente tramite la disciplina degli accordi misti, non si può prescindere da una rassegna delle principali applicazioni a livello interno, che trovano il loro fulcro nei rapporti tra ordinamento comunitario e ordinamenti nazionali.

Preliminarmente occorre sottolineare che inizialmente, e fino alla fine degli anni settanta, il principio di leale cooperazione non era considerato una fonte di obblighi distinti rispetto a quelli derivanti da altre norme di diritto primario e secondario . La dottrina infatti considerava l’art. 5 TCEE, poi successivamente 376 diventato l’art. 10 TCE, un dovere generale di cooperazione che si applicava all’esecuzione degli obblighi imposti dal trattato o da un’altra fonte del diritto comunitario. A partire dalla fine degli anni settanta, invece, la Corte iniziò ad interpretare tale disposizione in maniera estensiva e il principio di leale cooperazione fu dalla stessa Corte utilizzato sia per chiarire e rafforzare obblighi di attuazione riconducibili ad altre disposizioni del trattato, sia come fonte autonoma di obblighi in capo agli Stati membri e successivamente alle 377 istituzioni. Di conseguenza, “il dovere di leale cooperazione è stato inteso, già

nell’interpretazione dell’art. 10 CE, non solo nel senso classico di obbligo di garantire l’esecuzione e la piena efficacia nell’ordinamento interno delle norme di diritto comunitario, ma altresì nel senso di obbligo di agire con spirito di collaborazione per il raggiungimento degli obiettivi della Comunità” . 378

La formulazione dell’art. 4.3 TUE presenta delle novità rispetto al precedente art. 10 TCE. Queste sono contenute nel primo paragrafo che recita “In virtù del

principio di leale cooperazione, l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati”. Il

dovere di rispetto reciproco si ricollega a due diversi aspetti: da una parte, l’Unione è tenuta a rispettare l’identità nazionale di cui al paragrafo 2 dell’art. 4.3

P. DE PASQUALE, in Trattati dell’Unione europea, a cura di A. TIZZANO, Giuffrè, 2014, p. 28. 376

Corte di Giust., sentenza C-30/72, Commissione contro Italia, I-00161, 28 aprile 1977; Corte di 377

Giust., sentenza C-71/76, Thieffry, I-00765, 28 aprile 1977; Corte di Giust., sentenza C-141/78,

Francia contro Regno Unito, I-002923, 4 ottobre 1979.

P. DE PASQUALE, in Trattati dell’Unione europea, cit., p. 29. 378

TUE , dall’altra, gli Stati devono rispettare l’Unione nelle modalità definite negli 379 altri commi dell’art. 4.3, in particolare tramite l’obbligo di assicurare la piena esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o dagli atti delle istituzioni e l’obbligo di non interferire nell’espletamento dei compiti dell’Unione. Altra novità riguarda l’obbligo di assistenza, trasposto nel terzo comma dell’art. 4.3 TUE , il 380 quale, anche se non espressamente previsto nell’ex art. 10 TCE, è stato dedotto dalla disposizione che imponeva agli Stati membri di facilitare all’Unione l’adempimento dei propri compiti . 381

Secondo quanto previsto dal secondo comma dell’art. 4.3 TUE “Gli Stati

membri adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione”. Da questa disposizione la Corte ha ricavato

l’obbligo degli Stati di adottare tutte le misure idonee ad assicurare sia la piena efficacia del diritto dell’Unione sia la punizione delle sue violazioni in maniera equivalente, sia sotto il profilo procedurale che sostanziale, alle violazioni simili, per natura e importanza, del diritto nazionale . Gli obblighi in questione sono 382 rivolti agli Stati membri, tuttavia i destinatari della norma sono gli organi nazionali da cui dipende l’espletamento del dovere generale di cooperazione con le istituzioni e quello di garantire la piena efficacia del diritto dell’Unione: il legislatore e le autorità amministrative e giudiziarie.

Per quanto riguarda le autorità amministrative, la Corte ha specificato che in esse incombe un dovere generale di diligenza nell’esecuzione degli atti dell’Unione . In particolare, in materia di fondi strutturali, esse hanno, anche in 383 mancanza di una previsione espressa nella normativa dell’Unione, un dovere di controllo sull’uso corretto delle risorse dell’Unione e sull’effettività e la regolarità

“L’Unione rispetta l’uguaglianza degli Stati membri davanti ai trattati e la loro identità nazionale 379

insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali. Rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell’integrità territoriale, di mantenimento dell’ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In particolare, la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno Stato membro.

P. DE PASQUALE, in Trattati dell’Unione europea, cit., p. 30. 380

Art. 10 TCE. 381

Corte di Giust., sentenza C-68/88, Commissione contro Grecia, I-2965, 21 settembre 1989; Corte di 382

Giust., sentenza C-186/98, Nunes, I-4993, 9 luglio 1999; Corte di Giust., sentenza C-167/01, Inspire

Art, I-10155, 30 settembre 2003; Corte di Giust., sentenza C-40/04, Yonemoto, I-7755, 8 settembre

2005.

Corte di Giust., sentenza C-14/88, Italia contro Commissione, I-3677, 14 novembre 1989, punto 20. 383

delle attività del fondo . Inoltre, la Corte ha disposto che, sulla base del principio 384 di leale cooperazione, le amministrazioni nazionali mettano in atto tutte le misure necessarie a rimediare alle irregolarità commesse in materie disciplinate dall’Unione e, nel caso dei fondi strutturali, esse devono provvedere a recuperare i contributi irregolarmente concessi . 385

Dal dovere di leale cooperazione la Corte ha ricavato numerosi obblighi in capo ai giudici nazionali. Al fine di assicurare la tutela giurisdizionale dei singoli con riferimento a situazioni giuridiche tutelate da norme di diritto dell’Unione, ai giudici nazionali sono imposti alcuni obblighi che riguardano principalmente gli effetti diretti delle direttivi: l’obbligo di disapplicazione delle disposizioni interne non conformi alla direttiva e il dovere di interpretazione conforme della norma interna alla luce della lettera e dello scopo della direttiva, esteso anche al periodo antecedente il termine di trasposizione. Il secondo aspetto è stato ricondotto dalla Corte al principio di leale cooperazione a partire dalla sentenza Von Colson , 386 secondo cui “nell’applicare il diritto nazionale, e in particolare la legge nazionale

espressamente adottata per l’attuazione della direttiva … il giudice nazionale deve interpretare il proprio diritto … alla luce della lettera e dello scopo della direttiva onde conseguire il risultato contemplato” dall’art. 288 TFUE. Questo obbligo è

stato rafforzato dal divieto, dedotto dal dovere generale di astensione ora contenuto nell’art. 4.3 ultimo comma TUE, delle autorità giudiziarie di interpretare il diritto interno, anche antecedentemente la scadenza del termine di trasposizione, in maniera tale da compromettere gravemente la realizzazione del risultato della direttiva . Occorre specificare che tali principi interpretativi si 387 applicano anche nel caso di conflitti tra l’ordinamento nazionale e disposizioni dell’Unione diverse dalle direttive . 388

Il principio di leale cooperazione ha svolto un ruolo fondamentale anche per ciò che concerne la predisposizione degli strumenti di tutela processuale. In linea generale, gli Stati hanno il dovere di assicurare la tutela giurisdizionale di

Corte di Giust., sentenza C-8/88, Germania contro Commissione, I-2321, 12 giugno 1990, punto 384

20.

Corte di Giust., sentenza C-277/98, Francia contro Commissione, I-8453, 13 novembre 2001; Corte 385

di Giust., sentenza C-201/02, Wells, I-723, 7 gennaio 2004.

Corte di Giust., sentenza C-14/83, Von Colsen, I-1891, 10 aprile 1984. 386

Corte di Giust., sentenza C-212/04, Adeneler, I-6057, 4 luglio 2006. 387

Corte di Giust., sentenza C-115/08, CEZ, I-10265, 27 ottobre 2009. 388

situazioni giuridiche tutelate da norme dell’Unione. Tuttavia, in mancanza di una disciplina comune, la scelta degli strumenti processuali destinati a questo fine è rimessa alla discrezionalità degli Stati stessi. Il principio di leale cooperazione ha rafforzato i principi generali che regolano l’integrazione tra l’ordinamento dell’Unione e gli ordinamenti nazionali, quali il principio di effettività e il 389 principio di equivalenza , fungendo da collante tra le fonti di diritto materiale 390 dell’Unione e le regole processuali nazionali. In altre parole, il principio di leale cooperazione ha esteso gli effetti delle norme dell’Unione, circoscritte fino a quel momento alla sola creazione di diritti in capo al singolo, prevedendo obblighi sia in capo al legislatore, al fine di predisporre strumenti giurisdizionali atti a garantire il diritto dell’Unione, sia in capo ai giudici nazionali per garantire sempre e in ogni caso una protezione giudiziaria effettiva . In particolare, nel 391 caso esistano norme nazionali in contrasto con norme dell’Unione o che comunque impediscano una adeguata protezione giudiziaria, il giudice è tenuto non solo a disapplicare la norma interna, ma anche ad offrire strumenti di tutela alternativi. Inoltre, anche in presenza di disposizioni dell’Unione che non prevedono obblighi di tutela dei diritti materiali, il giudice deve interpretare tali disposizioni nel senso di riconoscere sempre il diritto ad esperire un rimedio giurisdizionale.

Il principio di leale cooperazione è anche alla base della giurisprudenza che ha riconosciuto la responsabilità dello Stato nei confronti dei singoli per danni causati dall’inadempimento degli obblighi su di esso incombenti e derivanti da disposizioni di diritto dell’Unione. Nella sentenza Francovich la Corte ha 392

affermato che l’obbligo di risarcire i danni derivanti da tali inadempimenti trova il suo fondamento anche nel principio di leale cooperazione “in forza del quale gli

Stati membri sono tenuti ad adottare tutte le misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi ad essi derivanti dal

Secondo cui le procedure atte a garantire la tutela dei diritti dei singoli in forza di norme 389

dell’Unione aventi efficacia diretta non possono essere meno favorevoli rispetto alle procedure analoghe del sistema processuale nazionale.

Secondo cui le procedure nazionali non possono essere strutturate in modo tale da rendere 390

impossibile l’esercizio dei diritti che i giudici nazionali hanno l’obbligo di tutelare.

Corte di Giust., sentenza C-33/76, Rewe, I-1989, 6 dicembre 1976; Corte di Giust., sentenza 391

C-45/76, Comet, I-2043, 14 dicembre 1995.

Corte di Giust., cause riunite, sentenza C-6/90 e C-9/90, Francovich e altri contro Italia, I-05357,

392

diritto comunitario” e tra questi obblighi anche quello di “eliminare le conseguenze illecite di una violazione del diritto comunitario” . 393

3. Fondamento giuridico del principio di leale cooperazione nell’ambito delle