La rappresentanza esterna mista negli ambiti di competenza esclusiva

E’ stato precedentemente osservato che il livello di partecipazione dell’Unione nelle organizzazioni internazionali dipende dal riparto delle competenze fra l’Unione e gli Stati membri e dalle regole interne dell’organizzazione che permettono o non permettono la partecipazione dell’Unione. Lo studio della rappresentanza esterna mista è importante se si considera che “the larger part of

the EU’s international relations consists of hybrid cases, where both the EU institutions and the Member States are present in various combinations, often with complex and potentially burdensome arrangements for their coordination, both in

Vademecum, cit., pag. 30. 304

respect of negotiations concerning specific agreements and in respect of the day- to-day representation of the Union and its member states” . 305

In questo paragrafo, l’analisi della rappresentanza esterna mista nell’ambito della competenza esclusiva dell’Unione verrà affrontata distinguendo due situazioni: nel primo caso l’Unione ha acquisito lo status di membro dell’organizzazione mentre nel secondo caso o ha uno status inferiore a quello di membro, che può essere quello di osservatore o full participant, o non gode di alcuno status e deve quindi realizzare i suoi obiettivi attraverso l’azione degli Stati membri.

L’Unione acquisisce lo status di membro solitamente attraverso due modalità. La prima prevede l’inserzione nell’accordo istitutivo di una clausola che permette l’accesso alle organizzazioni di integrazione regionale. Le prime clausole di questo tipo, le clausole REIO, sono qualificate dalla natura economica dell’integrazione e rappresentano l’approccio tipico delle convenzioni sotto l’egida delle Nazioni Unite. Una modifica a questa formula è avvenuta nella Convenzione delle Nazioni Unite sulle persone disabili, dove si è preferito, considerata la materia dei diritti umani, eliminare l’aspetto economico. La formula RIO,

“regional integration organization” è in seguito diventata la clausola standard per

la partecipazione dell’Unione alle altre organizzazioni internazionali . 306

La seconda modalità prevede che l’Unione sia direttamente menzionata nell’accordo ed è il caso dell’art. XI (1) dell’accordo di Marrakesh del 1994 che istituisce l’OMC, secondo cui “le parti contraenti del GATT 1947 alla data di

entrata in vigore del presente accordo e le Comunità europee, che accettano il presente accordo e gli accordi commerciali multilaterali, i cui elenchi delle concessioni e degli impegni sono allegati al GATT 1994 e i cui elenchi di impegni specifici sono allegati al GATS, diventano membri originali dell’OMC”.

Quando l’Unione è membro di un’organizzazione internazionale ha diritto di voto, che è tuttavia soggetto al principio di alternanza. Secondo questo principio M. EMERSON, R. BALFOUR, T. CORTHAUT, J. WOUTERS, P. MACIEJ KACZYNSKI, T. 305

RENARD, Upgrading the EU’s role as Global Actor, Centre for European Policy Studies, 2011, pag. 38.

La clausola RIO standard è infatti la seguente “A regional integration organisation, on 306

matters within its competence, shall exercise its right to vote with a number of votes equal to the number of its Members States that are Parties to this Convention [Agreement]. Such an organisation shall not exercise its right to vote if any of its Member States exercises its right to vote, and vice versa”, Vademecum, cit., pag. 31.

quando l’Unione ha diritto di voto dispone di un numero di voti che corrisponde alla somma dei voti attribuiti agli Stati membri e “l’Union n’exerce pas son droit

de vote si ses États membres exercent le leur et inversement” . L’alternanza non 307 riguarda solamente il diritto di voto ma anche quello di parola e trova allo stesso modo applicazione nel caso in cui l’Unione abbia lo status di osservatore.

Altra caratteristica dei rapporti misti nelle organizzazioni internazionali è la clausola di deconnessione, la quale prevede che “dans leurs relations mutuelles,

les États membres de l’Union appliquent les régles de l’Union et non pas l’accord international, sans que cela ne préjuge de la pleine application de l’accord par l’ensemble européen” . 308

L’Unione è membro di un numero limitato di organizzazioni internazionali . 309 Tra queste, “due to its long established exclusive competences in the trade field,

the WTO case is the most developed model of EU representation”. 310

L’Unione è, come riportato nel summenzionato art. XI, membro originario dell’OMC. Le negoziazioni all’interno dell’organizzazione sono condotte dalla Commissione, nonostante gli Stati conservino a Ginevra le loro delegazioni, le quali vigilano sull’operato delle Commissione senza tuttavia prendere mai la parola. Nonostante siano sorti in passato alcuni problemi legati alla delimitazione della competenze , la Commissione esprime la posizione dell’Unione 311 indipendentemente dal tipo di competenza, quindi anche nella materia trasporti . 312 La rappresentanza esterna della Commissione negli ambiti di competenza degli Stati membri è particolarmente esemplificata nel sistema di risoluzione delle

E. NEFRAMI, L’action extérieure de l’Union européenne, Lextenso éditions, Parigi, 2010, 307

pag. 119. Ibid. 308

Tra cui la FAO, l’OMC, la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo, Eurocontrol, 309

la Conferenza dell’Aia sul diritto internazionale privato, la commissione del Codex Alimentarius.

M. EMERSON, R. BALFOUR, T. CORTHAUT, J. WOUTERS, P. MACIEJ KACZYNSKI, T. 310

RENARD, Upgrading the EU’s role as Global Actor, cit., pag. 85.

“In Opinion 1/95 the Court held that the Community did not have an exclusive competence

311

to conclude agreements in the area of trade in services and trade related aspects of intellectual property rights, two areas which in the form of the Agreement on Trade in Services (GATS) and the Agreement on Trade- Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) represent part of the WTO system (next to the modified General Agreement on Tariffs

and Trade – GATT)”, E. JØRGENSEN E R. WESSEL, The position of the European Union in

(other) international organizations: confronting legal and political approaches, in P.

KOUTRAKOS, European Foreign Policy, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2011, pag. 272.

Che rappresenta essenzialmente l’unico ambito in cui permane la competenza degli Stati 312

controversie. Pur potendo gli Stati terzi citare i singoli Stati membri a cui è imputabile l’illecito o citare congiuntamente l’Unione e i singoli Stati membri, è sempre la Commissione a rappresentare l’Unione e gli Stati membri davanti al Dispute Settlement Body. È stato sostenuto che ci sono “two reasons for an active

role of the Commission even in cases where competences are (mainly) in the hands of the Member States: first, the strongly institutionalized setting of the WTO, in particular in relation to the system of dispute settlement, strengthens the position of the Commission ‘both internally – vis-à-vis the member States – as well as internationally’; second, the EU’s own decision-making procedure (already implying a strong role for the Commission) as well as the Commission’s expertise in the area” . 313

L’Unione ha competenza esclusiva nell’ambito della politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro. La rappresentanza esterna è in questo caso disciplinata dall’art. 138 TFUE, che rappresenta una lex specialis rispetto alle norme sulla rappresentanza esterna dell’art. 17 TUE e dell’art. 218.9 TFUE. In particolare l’art. 138 prevede, ai commi 1 e 2, che “per garantire la posizione

dell'euro nel sistema monetario internazionale, il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta una decisione che definisce le posizioni comuni sulle questioni che rivestono un interesse particolare per l'unione economica e monetaria nell'ambito delle competenti istituzioni e conferenze finanziarie internazionali. Il Consiglio delibera previa consultazione della Banca centrale europea. Il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare le misure opportune per garantire una rappresentanza unificata nell'ambito delle istituzioni e conferenze finanziarie internazionali. Il Consiglio delibera previa consultazione della Banca centrale europea”. Questa disposizione contiene quindi una

particolare procedura per la preparazione della posizione UE e per la rappresentanza esterna. Tuttavia, anche in questo caso si registra la sopravvivenza di una prassi pre-Lisbona che non appare più coerente con l’impostazione dei Trattati. L’art. 138 TFUE non è infatti mai stato utilizzato e la rappresentanza esterna della zona euro nel sistema monetario e finanziario multilaterale è disciplinata secondo quanto previsto nelle Conclusioni della Presidenza del E. JØRGENSEN E R. WESSEL, The position of the European Union in (other) international 313

organizations, cit., pag. 272, attribuito a S. BILLET, From GATT to WTO: Internal Struggle

for External Competences in the EU, 44 Journal of Common Market Studies, 2006, pag. 899

Consiglio europeo di Vienna del 1999 . All’interno del FMI alla BCE è stato 314 conferito uno status di osservatore limitato mentre la Presidenza di turno 315 dell’ECOFIN rappresenta l’Unione se lo Stato che detiene la presidenza ha adottato l’euro (altrimenti l’Unione è rappresentata dallo Stato che dovrebbe succedere secondo la rotazione della Presidenza dell’ECOFIN). L’Unione non ha quindi una delegazione all’interno del FMI e la Commissione, nonostante si tratti di competenza esclusiva, ha un ruolo estremamente limitato. Al fine di rimediare ad una tale anomalia è utile segnalare l’iniziativa della Commissione che si 316 propone di avanzare delle proposte ai sensi dell’art. 138 al fine di riorganizzare la rappresentanza esterna della zona euro nell’ambito del FMI in modo tale che essa sia garantita dalla Commissione e dalla BCE. Una tale impostazione richiederebbe tuttavia una modifica dello statuto del FMI, attualmente un “country-based institution” . 317

In alcuni casi, nonostante l’accordo o l’ambito di azione dell’organizzazione internazionale rientrino almeno in parte nella competenza esclusiva dell’Unione, solo gli Stati membri o alcuni di essi sono parti dell’accordo mentre l’Unione non lo è. Questi casi posso riassumersi in tre ipotesi e sono quindi accomunati dal fatto che gli Stati membri agiscono per conto dell’Unione.

Nella prima ipotesi si è stabilito che, per ragioni di opportunità politica, siano gli Stati membri a rappresentare l’Unione piuttosto che l’Unione stessa. Esempio classico è il caso AETS , dove la Corte ha convenuto con il Consiglio che le 318 negoziazioni, già avviate dagli Stati membri, avrebbero potuto subire un pregiudizio dalla pur legittima presa in carico da parte della Commissione. Nella sentenza AETS la Corte afferma infatti che “nella prosecuzione dei negoziati e

con la conclusione simultanea dell’accordo - secondo le modalità stabilite dal Consiglio - gli Stati membri hanno agito e continuano ad agire nell’interesse e per Vedi A. CALIGIURI, La rappresentanza esterna della zona euro, in M. E. BARTOLONI, A. 314

CALIGIURI, B. UBERTAZZI, L’Unione europea e la riforma del governo economico della zona

euro, Editoriale Scientifica, Napoli, 2013.

“Here the outstanding anomaly is the eurozone’s inadequate representation on the 315

Executive Board of the IMF, where the ECB has only a limited observer status”, M.

EMERSON, R. BALFOUR, T. CORTHAUT, J. WOUTERS, P. MACIEJ KACZYNSKI, T. RENARD,

Upgrading the EU’s role as Global Actor, cit., pag. 42.

Comunicazione della Commissione, A blueprint for a deep and genuine economic and 316

monetary union. Launching a European Debate, 30 novembre 2012, COM(2012) 777 final/2.

Concluding Remarks by the Acting Chairman of the IMF Executive Board Meeting 317

98/101, 21 settembre 1998.

Caso C-22/70, Corte di Giustizia, Commissione contro Consiglio, 31 marzo 1971. 318

conto della Comunità, in armonia con gli obblighi loro imposti dall’art. 5 del trattato” . Nello stesso senso, il regolamento che ha recepito l’impostazione 319 AETS prevede che “poiché la materia dell’AETS rientra nel campo

d'applicazione del regolamento ( CEE ) n . 543/69 , la competenza per negoziare a concludere l'accordo in questione spetta alla Comunità a decorrere dall'entrata in vigore del suddetto regolamento; (considerando) che le particolari circostanze dei negoziati relativi all'AETS giustificano tuttavia, a titolo eccezionale, una procedura secondo cui gli Stati membri della Comunità depositano separatamente gli strumenti di ratifica o di adesione nel quadro di un'azione concertata, pur agendo nell'interesse e per conto della Comunità” . Inoltre, all’art. 2 del 320 regolamento è previsto che “ratificando l'AETS o aderendo ad esso, gli Stati

membri, tenuto conto della raccomandazione del Consiglio del 23 settembre 1974 , agiscono per conto della Comunità” . 321

Nella seconda ipotesi, lo statuto dell’organizzazione non contiene la clausola RIO e non menziona la partecipazione dell’Unione, permettendo quindi solo la partecipazione statale. Questo è il caso di molte agenzie delle Nazioni Unite come l’Organizzazione Internazionale del Lavoro e l’Organizzazione Marittima Internazionale. Nel parere 2/91 la Corte ha stabilito che “a nome della

Costituzione dell’OIL la Comunità non può concludere direttamente la convenzione n. 170, la sua competenza esterna può se del caso essere esercitata per il tramite degli Stati membri agenti congiuntamente nell’interesse della Comunità” . 322

Anche nella terza ipotesi gli Stati membri agiscono per conto dell’Unione nell’ambito di competenza esclusiva di quest’ultima. In questo caso gli Stati sono autorizzati ad agire dall’Unione. Occorre tuttavia fare una distinzione:“where

authorization is given to a Member State on an individual basis, a distinction needs to be made between those cases where the Member State acts on behalf of the Community and those where it acts on its own account, albeit under Community authorization. In the first case the Member State acts in the Community interest; in the second case, the authorization is given on the ground

Ibid., par 90. 319

Regolamento (CEE) n. 2829/77 del Consiglio, del 12 dicembre 1977, concernente l'entrata 320

in vigore dell'accordo europeo relativo al lavoro degli equipaggi dei veicoli che effettuano trasporti internazionali su strada (AETS), GU 1977, L 334/11, preambolo.

Ibid., art. 2. 321

Caso C-2/91, Corte di Giust., Parere 2/91, 19 marzo 1993, par. 5. 322

that it is not contrary to the Community interest for the Member State to conclude the agreement” . 323

Nel primo caso rientrano ad esempio gli accordi che alcuni Stati membri hanno concluso, su autorizzazione del Consiglio, rispetto all’uso dell’euro: “these are

cases where the special relationship between one Member State and the third country concerned provides a political rationale for the procedure. Thus Italy has been authorised to conclude agreements with San Marino,and with Vatican City; France with Monaco.Portugal was authorised to continue its monetary agreement with Cape Verde,and France its agreements with the UEMOA (Union économique et monétaire ouest-africaine), the CEMAC (Communauté économique et monétaire de l'Afrique Centrale) and the Comores.In the case of the agreements with San Marino, Vatican and Monaco the Council Decision sets out the negotiating position of the Community and provides for its conclusion by the Member State subject to the possibility of referral to the Council. The agreements themselves are published in the Official Journal” . 324

Nel secondo caso rientrano invece gli accordi bilaterali conclusi dagli Stati membri attraverso una procedura di autorizzazione prevista in un atto di diritto derivato, solitamente un regolamento. In questo caso gli Stati membri agiscono a loro nome e non per conto dell’Unione, ma sono da questa autorizzati conformemente a quanto previsto dall’art. 2.1 TFUE. Ad esempio, due regolamenti disciplinano la procedura di autorizzazione per la conclusione di accordi da parte degli Stati membri nell’ambito della cooperazione giudiziaria in materia civile . Uno Stati membro che dimostri un interesse particolare alla 325 conclusione di un accordo di questo tipo notificherà la sua intenzione alla Commissione, la quale darà l’autorizzazione se la conclusione di un accordo da parte dell’Unione non è al momento prospettabile e se l’azione dello Stato membro ha un impatto limitato sull’applicazione delle regole comuni della materia. L’accordo concluso sarà quindi un accordo dello Stato membro ma sarà M. CREMONA, Member States as Trustees of the Community Interest: Participating in 323

International Agreements on behalf of the European Community, EUI Working Papers, 2009,

pag. 6.

Ibid., pag. 6-7. 324

Regolamento n. 662/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 luglio 2009, GU 325

2009, L 200; regolamento n. 664/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 luglio 2009, GU 2009, L 200.

allo stesso tempo inquadrato all’interno dell’ordinamento dell’Unione attraverso una clausola, secondo la quale l’accordo dovrà essere denunciato in caso di conclusione di un accordo sullo stesso oggetto da parte dell’Unione, se le disposizioni contenute “sont remplacées par celles de l’accord conclu par

l’Union” . 326

La dottrina ha definito l’azione degli Stati membri nell’interesse e per conto dell’Unione actio pro communitate. Questa formula giuridica indica che l’Unione autorizza degli Stati membri, attraverso una decisione del Consiglio che contiene la posizione comune, a concludere un accordo. L’azione degli Stati può riguardare l’intero ambito della rappresentanza esterna, quindi non soltanto la conclusione di accordi internazionali all’interno di organizzazioni internazionali, ma anche la manifestazione della posizione dell’Unione. Nel caso CITIES, ad esempio, il Consiglio ha adottato una decisione, poi annullata semplicemente per difetto di motivazione in quanto non menzionava la base giuridica della competenza dell’Unione, relativa alla “posizione della Comunità, per quanto riguarda i settori

di sua competenza, espressa dagli Stati membri agendo congiuntamente nell’interesse della Comunità alla 14a _{riunione della Conferenza delle Parti della}

CITES” . 327

L’actio pro communitate rappresenta quindi sia un’autorizzazione ad agire in ambiti di competenza esclusiva dell’Unione, sia un’obbligo in capo agli Stati membri di mantenere un comportamento coerente con la posizione comune dell’Unione. Ci si è tuttavia chiesti se questo obbligo derivi dalla decisione che autorizza l’azione degli Stati e a cui gli Stati devono attenersi ai sensi del principio di leale cooperazione oppure dal principio di leale cooperazione che opera a prescindere dall’esistenza di una posizione dell’Unione. Considerato che l’obbligo di leale cooperazione prevede degli obblighi in capo agli Stati anche in assenza di una decisione del Consiglio , si è posta la questione se in questo caso essi 328 possano essere di risultato o siano semplicemente di comportamento, e quindi diventino obblighi di risultato solo a seguito della suddetta decisione. Nonostante un esame più dettagliato sul principio di leale cooperazione sarà svolto nel

E. NEFRAMI, L’action extérieure de l’Union européenne, cit., pag. 131. 326

Causa C-370/07, Corte di Giust., Commissione contro Consiglio, 1 ottobre 2009, par. 10. 327

Vedi anche sentenza AETS, cit., par. 89-92. 328

capitolo successivo, appare utile in questa sede mettere in luce uno dei problemi legati alla portata del suddetto principio.

Nella sentenza IMO la Corte ha precisato che “il semplice fatto che la

Comunità non sia membro di un’organizzazione internazionale non autorizza in alcun modo uno Stato membro, che agisca a titolo individuale nell’ambito della sua partecipazione ad un’organizzazione internazionale, ad assumere impegni atti ad incidere su norme comunitarie adottate per perseguire gli scopi del Trattato. Del resto, il fatto che la Comunità non abbia lo status di membro di un’organizzazione internazionale non impedisce che la sua competenza esterna possa essere effettivamente esercitata, segnatamente tramite gli Stati membri che agiscono congiuntamente nell’interesse della Comunità” . In base al principio di 329 leale cooperazione, quindi, in questo caso gli Stati membri non possono agire se dalla loro azione derivi un pregiudizio alle regole comuni. Tuttavia, mentre alcuni autori si sono mostrati prudenti nel considerare l’obbligo di agire nell’interesse dell’Unione come un obbligo di risultato, quindi nella fattispecie un obbligo di non agire, che andasse oltre al rispetto della competenza esclusiva, altri hanno desunto l’esistenza di un obbligo positivo pur in mancanza di una posizione comune. In particolare, nel primo caso “a non-binding arrangement agreed within

the Council relating to participation in the IMO did not, in the view of the Court, envisage such unilateral action in the absence of an agreed common position and even if it had, it could not have the effect of permitting a Member State to act in contravention of the Community’s exclusive powers” . Nel secondo caso, “en 330

sanctionnant l’obligation negative de l’État membre de ne pas intervenir de manière individuelle dans un domaine de compétence exclusive de l’Union, la Court reconnaît l’obligation positive d’agir en commun dans l’interêt et pour le compte de l’Union” . 331

Causa C-45/07, Corte di Giust., Commissione contro Grecia, 12 febbraio 2009, par. 30-31. 329

M. CREMONA, Member States as Trustees of the Community Interest, cit., pag. 13. 330

E. NEFRAMI, L’action extérieure de l’Union européenne, cit., pag. 130. 331

5. La rappresentanza esterna negli ambiti di competenza concorrente