La rappresentanza esterna dell’Unione nelle relazioni bilaterali

Nelle relazioni bilaterali, la rappresentanza esterna dell’Unione avviene generalmente all’interno dei cosiddetti “framework agreements”: accordi di associazione o cooperazione che coprono di solito una vasta gamma di settori. Anche all’interno di altri tipi di accordi di tipo settoriale è possibile trovare dei comitati congiunti, composti dall’UE e dallo Stato terzo, che hanno lo scopo di monitorare l’attuazione dell’accordo. Le riunioni di questo tipo di organi può avvenire a diversi livelli, dai Summits a livello ministeriale, come gli “Association

Councils” e i “Cooperation Councils” a quelli a livello di servizi, quali i “Joint Committees” e i “sub-committees”.

L’Unione manifesta la sua posizione anche all’interno di organi costituiti in seno a intese politiche, come ad esempio il Transatlantic Economic Council con gli Stati Uniti o il High Level Economic Dialogue con la Cina.

Nel rappresentare l’Unione in questi contesti, il rappresentante dell’Unione deve preliminarmente verificare l’esistenza di una posizione UE o adoperarsi affinché una posizione UE venga adottata.

La scelta della procedura applicabile per l’adozione della posizione dell’Unione dipende da due fattori: l’obiettivo dell’incontro in questione e il fatto che riguardi o meno le posizioni da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo se tale organo deve adottare atti che hanno effetti giuridici.

Se l’obiettivo dell’incontro è quello di stipulare un accordo internazionale, la procedura applicabile è quella prevista dall’art. 218 TFUE.

Quando, invece, un organo istituito da un accordo deve adottare atti che hanno effetti giuridici, la posizione dell’Unione è stabilita secondo quanto previsto da un particolare comma dell’art. 218 TFUE: l’art. 218.9. Questa disposizione dispone infatti che “il Consiglio, su proposta della Commissione o dell’alto

rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, adotta una decisione sulla sospensione dell’applicazione di un accordo e che stabilisce le posizioni da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo, se tale organo deve adottare atti che hanno effetti giuridici, fatta eccezione per gli atti che integrano o modificano il quadro istituzionale dell’accordo”. Questa

procedura implica che la Commissione o l’AR, a seconda della materia in cui l’organo istituito dall’accordo deve adottare l’atto avente effetti giuridici, propongono al Consiglio l’adozione di una decisione che stabilisce la posizione da adottare a nome dell’Unione. Di conseguenza la Commissione sarà competente nel caso in cui l’atto in questione rientri in un ambito non PESC mentre l’AR sarà competente nel caso in cui l’atto rientri in un ambito PESC. In mancanza di indicazioni esplicite, è presumibile, dalla struttura logico-sistematica della disposizione, che il Consiglio deliberi secondo le regole dell’art. 218. 8 TFUE.

Solitamente questa procedura si applica per modificare o aggiornare da un punto di vista tecnico gli annessi agli accordi internazionali, più raramente è stata utilizzata per modifiche l’accordo stesso.

La procedura si articola essenzialmente in tre fasi: la prima fase a livello di servizi, la seconda fase della proposta e la terza fase dell’adozione della decisione.

Nella prima fase i servizi della Commissione e/o dell’AR preparano con i rappresentanti del Paese terzo una bozza dell’atto, “the draft act”. Tuttavia, “only

Article 218(9) TFEU be started; indeed, in cases where the third country requests substantial modifications to the draft act in the relevant body, the procedure of Article 218(9) TFEU must be followed again before the body can adopt the draft act” . 259

Nella seconda fase, la Commissione o l’AR propongono una decisione del Consiglio sulla posizione dell’Unione da adottare all’interno dell’organo in questione, che contiene come allegato la bozza dell’atto. Se il Consiglio volesse apportare delle modifiche alla bozza dell’atto, la Commissione o l’AR sarebbero tenuti a consultare i rappresentanti del Paese terzo in modo da “ensure that the

third country will be in a position to agree to the draft act as modified in the Council” . 260

Nella terza fase il Consiglio adotta la decisione che contiene la posizione dell’Unione. Solo dopo l’adozione di questa decisione l’atto in questione può essere adottato all’interno dell’organo . 261

Una particolare ipotesi è inoltre prevista all’art. 218.7 TFUE, secondo cui

“all’atto della conclusione dell’accordo, il Consiglio, in deroga ai paragrafi 5, 6 e 9, può abilitare il negoziatore ad approvare a nome dell’Unione le modifiche dell’accordo se quest’ultimo ne prevede l’adozione con una procedura semplificata o da parte di un organo istituito dall’accordo stesso. Il Consiglio correda eventualmente questa abilitazione di condizioni specifiche”. Di

conseguenza, il o i negoziatori possono, a seguito di un’abilitazione in tal senso del Consiglio, contenuta nella decisione che autorizza la conclusione dell’accordo, adottare la posizione dell’Unione all’intero dell’organo sulle modifiche dell’accordo in questione.

I casi che non rientrano nella procedura dell’art. 218.9 TFUE non sono disciplinati esplicitamente dai Trattati . Questa lacuna, così come per la 262 conclusione degli strumenti non vincolanti, ha portato le istituzioni dell’Unione a interpretare in maniera diversa le disposizioni che disciplinano la rappresentanza

Vademecum, cit., pag. 23. 259

Ibid. 260

Nel Vademecum si precisa che “although it has been done in the past, the Council 261

decision on the EU position is not to be published in the Official Journal. On the contrary, it is the 'act' of the body as such which, once adopted, has to be published in the Official Journal in order to have legal effect”, pag. 23.

“The Treaties do not make any specific provision for the determination of the EU position 262

esterna, in particolare l’art. 16 e l’art. 17 TUE. Secondo il punto di vista della Commissione, “depending on the subject matter concerned, the EU position to be

defended in any international forum is the position which flows from either existing EU legislation or EU policy established by other means (such as general guidelines, European Council or Council conclusions, common positions, EU strategies or EU concerted actions)” . Questa impostazione implica quindi che 263 nel caso in cui la posizione dell’UE sia già stata stabilita attraverso altre modalità, la Commissione può rappresentare l’Unione ai sensi dell’art. 17 TUE senza la necessità di un’ulteriore coinvolgimento del Consiglio. Il Consiglio, d’altra parte, si è spesso lamentato del comportamento della Commissione, sostenendo che la definizione della posizione dell’Unione rientra nel potere decisionale che l’art. 16 TUE attribuisce al Consiglio stesso. Di conseguenza, considerato che la posizione dell’Unione può cambiare nel tempo, occorre di volta in volta l’avvallo politico del Consiglio.

Quando una posizione UE non sia in alcun modo ricavabile, la Commissione o l’AR devono adoperarsi al fine di giungere ad una posizione comune. Ciò potrebbe ad esempio avvenire tramite l’annotazione della questione, a seguito di una decisione della Commissione o dell’AR, nell’ordine del giorno del gruppo di lavoro competente del Consiglio. Come regola generale, quando l’incontro non è considerato politicamente importante, i servizi della Commissione o del SEAE informano con dovuto anticipo il gruppo di lavoro del Consiglio, con il quale possono intercorrere scambi di opinioni. Lo stesso gruppo di lavoro deve essere informato del risultato dell’incontro.

Se, invece, l’incontro è considerato politicamente sensibile “the responsible 264

service - after having consulted the relevant services, including the EEAS - transmits an ‘annotated agenda’ to the relevant working party, in a timely manner to allow for discussion” . Ogni punto della “annotated agenda” deve contenere 265 indicazioni sulla posizione dell’Unione. Il competente gruppo di lavoro del Consiglio può apportare modifiche alle indicazioni fornite dai servizi della Commissione o del SEAE e, se queste risultano inconciliabili con le indicazioni

Ibid. 263

“By reason of the nature of the issues discussed or of the relations with the third country 264

and/or the detail with which the EU position will be discussed, or simply when it is an established practice in the sector”, ibid., pag. 24.

Ibid. 265

iniziali, la questione dovrà essere deferita al COREPER, all’interno del quale si affronterà la discussione e si deciderà la posizione UE.

Per gli incontri considerati di fondamentale importanza politica, il Consiglio può decidere di adottare delle conclusioni. In questo caso, la Commissione dovrebbe presentare con dovuto anticipo una proposta di conclusione o, per lo meno, un Commission Staff Working Paper.

Una volta stabilita la posizione dell’Unione, è possibile esercitare la rappresentanza esterna.

Le regole che disciplinano la rappresentanza esterna dell’Unione nelle relazioni bilaterali sono solitamente contenute nell’accordo stesso o nella decisione del Consiglio che autorizza la conclusione dell’accordo o ancora nelle regole procedurali dell’organo istituito dall’accordo. Quando l’accordo bilaterale è un accordo misto, può essere prevista la presenza degli Stati membri, nel rispetto delle norme sulla rappresentanza esterna dell’Unione, soprattutto il principio di leale cooperazione.

A livello ministeriale, la rappresentanza esterna può andare oltre la presentazione della posizione dell’Unione e riguardare ad esempio la presidenza o la co-presidenza dell’incontro. Quando la materia dell’incontro rientra in ambito non PESC o principalmente non PESC, la Commissione rappresenta l’Unione. Nei casi in cui l’incontro rientri in ambito PESC o abbia due componenti PESC e non PESC sarà l’AR a rappresentare l’Unione o eventualmente a presiedere l’incontro . Nel primo capitolo si è affrontato il dibattito attorno al problema 266 della “deputization” dell’AR nel caso in cui questo non possa partecipare ad un incontro. Alcuni funzionari del servizio giuridico del Consiglio hanno evidenziato che in realtà andrebbero distinti due differenti concetti: da un lato la deputization, quindi la creazione di una posizione analoga a quella dell’AR, ma a lui gerarchicamente subordinata, come una sorta di vice-AR, dall’altro la sostituzione dell’AR, quando questo non possa adempiere le sue funzioni, da parte di istituzioni o organi diversi dall’AR. Secondo gli stessi funzionari la deputization non sarebbe possibile in quanto i Trattati attribuiscono il triplo cappello solo

“In meetings where both CFSP and non-CFSP issues are addressed, the HR takes the lead 266

on both parts of the agenda but will normally ask the relevant Commissioner to take the floor when issues of his/her portfolio responsibilities are at stake (e.g. enlargement, development, trade, neighbourhood)”, ibid., pag. 25.

all’AR. Sarebbe invece legittimo sostituire quest’ultimo nel caso in cui egli non possa partecipare all’incontro.

Per quanto riguardano le relazioni bilaterali, la figura che può sostituire l’AR è spesso indicata nell’accordo stesso o nella decisione del Consiglio che autorizza la conclusione dell’accordo. Nel caso in cui nell’accordo o nella decisione sia specificato che l’incontro debba essere presieduto da un membro del Consiglio, l’AR agisce nella sua veste di presidente del Consiglio affari esteri e potrà essere sostituito dalla Presidenza di turno. Se invece nell’accordo o nella decisione è riportato genericamente che a presiedere l’incontro deve essere un rappresenta dell’Unione, non ci sono regole condivise che indichino con esattezza chi dovrebbe sostituire l’AR e rappresentare l’Unione. Questo problema è ancora più significativo se si considera che questa formula è quella più conveniente sotto molti profili sia per l’Unione sia per la controparte perché, se non altro, evita di dover modificare l’accordo in futuro a seguito di intervenute riforme interne. In questa situazione di incertezza sarà probabilmente l’AR a stabilire se farsi sostituire da un Commissario o dalla Presidenza.

Se l’accordo in questione è un accordo misto, gli Stati membri potranno scegliere di farsi rappresentare negli ambiti di loro competenza da uno Stato membro, solitamente la Presidenza, o di investire di questa responsabilità la Commissione o l’AR.

La rappresentanza esterna a livello di servizi è generalmente condotta dal SEAE. La posizione dell’Unione può essere espressa dallo stesso SEAE o dai servizi della Commissione a seconda della materia. In particolare, quando la posizione UE riguardi il dialogo politico su una materia non PESC la rappresentanza sarà garantita dalla Commissione. Tuttavia, il SEAE e la Commissione potrebbero, in uno spirito di leale cooperazione, sostituirsi a vicenda in caso di necessità. Le Delegazioni dell’Unione, le quali è utile ricordare sono parte del SEAE, sono coinvolte in questi meccanismi a livello locale, nel Paese terzo di riferimento, contribuendo in particolare modo al coordinamento tra SEAE, Commissione e Stati membri.

3. La rappresentanza esterna dell’Unione nelle relazioni multilaterali e nelle