La natura giuridica dell’art 3 della Decisione del Consiglio che fissa

Al fine di analizzare la natura giuridica dell’art. 3 occorre preliminarmente affrontare la natura giuridica e l’ambito di applicazione della stessa Decisione del Consiglio (Decisione SEAE) . 478

La Decisione SEAE è stata adottata sulla base dell’art. 27.3 TUE, che rappresenta l’unica disposizione all’interno dei Trattati che menziona il SEAE . 479 Oltre alla menzione del nome, della composizione e delle funzioni essenziali, l’art. 27 non specifica altro . Tuttavia, indica una procedura attraverso cui disciplinare 480 l’organizzazione e il funzionamento del SEAE. In particolare, “l’organizzazione e Decisione del Consiglio 2010/42/UE che fissa l’organizzazione e il funzionamento del SEAE, GU 478

2010 L 201/30.

Il SEAE è menzionato nelle dichiarazioni 13 e 14 sulla politica estera e di sicurezza comune e nella 479

dichiarazione 15 sull’art. 27 TUE.

“Nell’esecuzione delle sue funzioni l’alto rappresentante si avvale di un servizio europeo per 480

l’azione esterna. Il servizio lavora il collaborazione con i servizi diplomatici degli Stati membri ed è composto da funzionari dei servizi competenti del segretariato generale del Consiglio e della Commissione e da personale distaccato dai servizi diplomatici nazionali”.

il funzionamento del SEAE sono fissati da una decisione del Consiglio. Il Consiglio delibera su proposta dell’alto rappresentante, previa consultazione del Parlamento e previa approvazione della Commissione”.

L’art. 27 TUE è collocato nel capo II del titolo V che disciplina la PESC. A rigor di logica, quindi, la Decisione SEAE dovrebbe essere un atto PESC. Tuttavia, la numerazione della decisione in gazzetta ufficiale riporta la dicitura UE e non PESC (2010/42/UE) come di solito accade per gli atti PESC. Inoltre, le disposizioni contenute nella decisione inducono a pensare che si tratti di un atto trasversale, quindi esso stesso ibrido. In particolare, le norme sulla programmazione degli strumenti dell’azione esterna rientrano in gran parte nell’ambito della cooperazione allo sviluppo e non potrebbero essere disciplinati da un atto esclusivamente PESC. A conferma di questa impostazione può essere letto l’“uninhibited approach (del Tribunale) to the Decision that transpires from

its Order in case Elti d.o.o v Delegation of the European Union to Montenegro” . In questa ordinanza infatti, il Tribunale utilizza la Decisione 481 482 SEAE per stabilire che la Delegazione UE in Montenegro non ha legittimazione passiva e non può quindi essere citata in giudizio. Infine, la procedura per l’adozione della Decisione non rispecchia le caratteristiche regole vigenti in ambito PESC, come ad esempio il ruolo preponderante delle istituzioni intergovernative. Al contrario, l’art. 27 prevede sia il consenso della Commissione sia la previa consultazione del Parlamento. Per queste ragioni ci si è chiesti se fosse opportuno collocare la base giuridica della Decisione SEAE all’interno dell’ambito PESC . 483

S.BLOCKMANS, M. CREMONA, D. CURTIN, G. DE BAERE, S. DUKE, C. ECKES, C. HILLION, B. VAN 481

VOOREN, R. WESSEL, J. WOUTERS, EEAS 2.0: A legal commentary on Council Decision 2010/427/EU

establishing the organisation and functioning of the European External Action Service, Centre for

European Policy Studies, 2013.

Caso T-395/11, Tribunale dell’Unione europea, Elti d.o.o contro Delegazione dell’Unione europea 482

in Montenegro, 4 June 2012.

“The rationale for locating the legal basis of the EEAS decision in the CFSP chapter of the TEU 483

can thus be questioned”, S.BLOCKMANS, M. CREMONA, D. CURTIN, G. DE BAERE, S. DUKE, C. ECKES, C. HILLION, B. VAN VOOREN, R. WESSEL, J. WOUTERS, EEAS 2.0:, cit., pag. 8.

L’art. 3 della Decisione SEAE è intitolato “Cooperazione” . La prima cosa 484 che emerge dalla lettura dell’articolo è che non viene mai menzionato il principio di leale cooperazione né ci sono riferimenti all’art. 13.2 TUE e all’art. 4.3 TUE. Ci si chiede quindi se questa omissione possa indicare un diverso tipo di cooperazione per il SEAE rispetto agli obblighi imposti alle istituzioni e agli Stati membri in virtù del principio di leale cooperazione.

Innanzitutto, dalla formulazione dell’articolo può ricavarsi che sono previsti degli obblighi a carico del SEAE. Inoltre, “the terminology of cooperation used in

Article 3 EEAS Decision also recalls the terms of Article 4(3) TEU establishing the principle of sincere cooperation between the member states and the EU, as well as the provisions of Article 13(2) TEU on inter-institutional cooperation. The obligation of cooperation between the EEAS and other actors of the EU external action thus arguably finds its ultimate foundations in the TEU, and could thereby be enforced accordingly” . Ricondurre l’art. 3 agli obblighi di leale cooperazione 485 è particolarmente significativo nel caso in cui la Decisione SEAE fosse considerata come un atto PESC. Infatti, considerata la limitata competenza della Corte in ambito PESC, gli obblighi imposti dal principio di leale cooperazione, e contenuti ad esempio nelle intese precedentemente analizzate, potrebbero essere

“Il SEAE assiste e lavora in cooperazione con i servizi diplomatici degli Stati membri, nonché con 484

il segretariato generale del Consiglio e con i servizi della Commissione, al fine di assicurare la coerenza tra i vari settori dell’azione esterna dell’Unione e tra questi settori e le altre politiche. Il SEAE e i servizi della Commissione si consultano su tutte le tematiche inerenti all’azione esterna dell’Unione nell’esercizio delle loro rispettive funzioni, ad eccezione delle tematiche contemplate dalla PSDC. Il SEAE partecipa ai lavori preparatori e alle procedure preparatorie relativi agli atti che la Commissione deve elaborare in questo settore. Il presente paragrafo è attuato in conformità del titolo V, capo 1, TUE e dell’articolo 205 TFUE. Il SEAE può concludere accordi a livello di servizio con i pertinenti servizi del segretariato generale del Consiglio, della Commissione o altri uffici o organi interisituzionali dell’Unione europea. Il SEAE presta assistenza e cooperazione appropriati anche alle altre istituzioni e organi dell’Unione, in particolare al Parlamento europeo. Il SEAE può inoltre beneficiare dell’assistenza e della cooperazione di tali istituzioni e organi, comprese le agenzie, se del caso. Il revisore interno del SEAE coopererà con il revisore interno della Commissione per assicurare una politica coerente in materia di audit, con particolare riferimento alla responsabilità della Commissione per le spese operative. Il SEAE coopera inoltre con l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) conformemente al regolamento (CE) n. 1073/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio. In particolare, esso adotta senza indugio la decisione sulle condizioni e le modalità delle indagini interne contemplata da tale regolamento. Come previsto da tale regolamento, sia gli Stati membri, conforme mente alle disposizioni nazionali, sia le istituzioni forniscono l’assistenza necessaria per permettere agli agenti dell’OLAF l’assolvimento dei loro compiti”.

S.BLOCKMANS, M. CREMONA, D. CURTIN, G. DE BAERE, S. DUKE, C. ECKES, C. HILLION, B. VAN 485

fatti valere in virtù del fatto che tale principio, essendo di natura costituzionale, si applica in maniera trasversale agli ambiti PESC e non PESC . 486

L’art. 3 prevede degli obblighi di comportamento: il SEAE “assiste e lavora”, “partecipa”, “presta assistenza”. Il fatto che questi obblighi richiamano quelli delineati dalla Corte sulla base dell’art. 4.3 TUE corrobora la tesi secondo cui l’art. 3 è un’applicazione dell’art. 4.3 e dell’art. 13.2 TUE. Occorre notare che questi obblighi non sono assoluti, ma sembrano variare a seconda della materia e dell’attore coinvolto. Ad esempio, mentre il primo paragrafo dell’art. 3 introduce il generale obbligo di “assistere” e “lavorare” in cooperazione con i servizi diplomatici degli Stati membri, il segretariato generale del Consiglio e i servizi della Commissione, altri obblighi impongono una condotta più precisa come la partecipazione ai lavori preparatori e alle procedure preparatorie relativi agli atti che la Commissione deve elaborare nell’ambito dell’azione esterna.

La versione inglese della Decisione SEAE ha fatto sorgere il dubbio che l’utilizzo dei verbi “assist” e “support” a seconda dell’attore coinvolto si 487 riferisse a due diversi obblighi di comportamento. In realtà il confronto comparato con altre versioni linguistiche, tra cui quella italiana, porta ad escludere questa tesi. Non solo, ma l’obbligo di assistenza è “constitutive of the general principle

of cooperation enshrined in Article 4(3) TEU. The latter notably foresees that pursuant to such principle, the Union and the member states, shall in full mutual respect, assist each other in carrying out tasks which flow from the Treaty. Thus in

“In particular, while the EEAS Decision is of a CFSP nature, thereby limiting its enforceability

486

given the circumscribed jurisdiction of the European Court of Justice in this area, the obligations it contains nonetheless ought to be conceived and possibly applied by reference to the constitutional principles and obligations they encapsulate, particularly where those are specifically articulated in subsequent documents, such as the Joint Decision of the Commission and the High Representative on Cooperation Mechanisms concerning the Management of Delegations of the European Union, or the “operational guidelines for the preparation and conduct of negotiations for framework agreements involving both the HR and the Commission”. According to the latter, the EEAS is expected to work in close cooperation with the services of the Commission when negotiating such comprehensive agreements (i.e. covering CFSP and non-CFSP dimensions) on behalf of the EU. These arrangements arguably “represent the fulfillment of [the] duty of cooperation” as expressed in Article 3 EEAS Decision and ultimately founded on Article 4(3) TEU”, ibid., pag. 23.

“The EEAS shall support, and work in cooperation with, the diplomatic services of the Member 487

States, as well as with the General Secretariat of the Council and the services of the Commission”, art.

3.1 della Decisione SEAE, “the EEAS shall assist the President of the European Council, the President

of the Commission, and the Commission in the exercise of their respective functions in the area of external relations”, art. 2.2 della Decisione SEAE.

calling the EEAS generally to work in cooperation with other players, Article 3(1) implicitly encapsulates a duty to assist” . 488

La Commissione ha, come previsto dal secondo paragrafo dell’art. 3, l’obbligo di consultare il SEAE su tutte le tematiche inerenti all’azione esterna dell’Unione. Allo stesso modo il SEAE deve consultare la Commissione nell’esercizio delle sue funzioni, come ad esempio durante le negoziazioni di un accordo internazionale o nel dialogo politico con un Paese terzo. L’unico limite posto al dovere di consultazione con la Commissione è la politica di sicurezza e di difesa comune, sulle cui tematiche non può esserci alcun tipo di consultazione.

L’obbligo di consultazione è esplicitato solo nei confronti del SEAE e della Commissione. Niente è previsto per quanto riguarda il dovere di consultazione tra il SEAE e il segretariato generale del Consiglio o i servizi diplomatici degli Stati membri. Tuttavia, due elementi inducono a ritenere che sugli stessi incombano gli obblighi previsti dall’art. 3.2. In primo luogo, essendo l’art. 3 un’applicazione del più generale obbligo di leale cooperazione sia verticale che orizzontale, gli obblighi di consultazione si applicherebbero in virtù di questi principi costituzionali anche in mancanza di un’esplicita previsione dell’art. 3. Inoltre, la possibilità che l’AR e il SEAE raggiungano gli obiettivi di maggiore coerenza che hanno ispirato la loro creazione dipende in maniera fondamentale dalla loro cooperazione con il Consiglio e con la Commissione. A dimostrazione di ciò, l’art. 21 TUE prevede che il Consiglio e la Commissione, assistiti dall’AR, a sua volta assistito dal SEAE, cooperino al fine di assicurare la coerenza nell’azione esterna dell’Unione. Sarebbe paradossale che, per raggiungere la coerenza che il Consiglio ha l’obbligo di garantire, non si ricorra a procedure di consultazione.

Oltre a consultare il SEAE, la Commissione deve coinvolgerlo nei lavori preparatori e nelle procedure preparatorie relative agli atti che questa deve elaborare nell’ambito dell’azione esterna. La cooperazione con la Commissione quindi va oltre la mera consultazione, “it also entails participative rights of the

EEAS in policy shaping in all areas of EU external action, thus including development, neighbourhood, and trade, but also in forging the external dimension of EU environment, transport, energy policies”. Questa 489

S.BLOCKMANS, M. CREMONA, D. CURTIN, G. DE BAERE, S. DUKE, C. ECKES, C. HILLION, B. VAN 488

VOOREN, R. WESSEL, J. WOUTERS, EEAS 2.0:, cit., pag. 24.; l’art. 4.3 TUE prevede infatti che “…

l’Unione e gli Stati membri si rispettino e si assistano …”.

Ibid., pag. 25. 489

cooperazione, che si è spesso manifestata ad esempio attraverso l’elaborazione di

“Joint communications” , è talvolta richiesta da specifiche disposizioni dei 490 Trattati come l’art. 215 e 222 TFUE. 
491 492

La cooperazione tra SEAE e Commissione, sia sotto forma di consultazione che di partecipazione ai lavori, è attuata “in conformità del titolo V, capo 1, TUE e

dell’articolo 205 TFUE”. Come è noto, il capo 1 del titolo V contiene le

disposizioni generali sull’azione esterna dell’Unione mentre l’art. 205 TFUE dispone che “l’azione dell’Unione sulla scena internazionale, ai sensi della

presente parte, si fonda sui principi, persegue gli obiettivi ed è condotta in conformità delle disposizioni generali di cui al capo 1 del titolo V del trattato sull’Unione europea”. Il riferimento a queste norme in relazione alla sola

cooperazione tra SEAE e Commissione non sembra appropriato in quanto l’operato del SEAE, nonché tutte le relazioni tra quest’ultimo e le istituzioni, devono essere in conformità con le disposizioni generali sull’azione esterna.

Gli obblighi imposti al SEAE nei confronti della Commissione, del segretariato generale del Consiglio e dei servizi diplomatici degli Stati membri lasciano intendere che esso sia equidistante da questi attori. Il dovere di cooperazione si estende tuttavia anche all’assistenza al presidente del Consiglio europeo e al presidente della Commissione nell’esercizio delle loro rispettive funzioni nel settore delle relazioni esterne . 493

Per quanto riguardano i rapporti con il Parlamento europeo e le altre istituzioni o organi dell’Unione, il SEAE “presta assistenza e cooperazione appropriati”. L’utilizzo dell’aggettivo “appropriati” potrebbe indicare un obbligo di Joint Communication Delivering on a New European Neighbourhood Policy, JOIN(2012)14, 15 490

maggio 2012; Joint Communication Developing a European Union Policy towards the Arctic Region: progress since 2008 and next steps, JOIN(2012)19, 26 giugno 2012; Joint Communication EU Counter- terrorism Action Plan for the Horn of Africa and Yemen, JOIN (2012)24, 31 agosto 2012; Joint Communication Human Rights and Democracy at the Heart of EU External Action – Towards a more effective approach, COM(2011)886 12 dicembre 2011; Joint Communication Global Europe : A New Approach to financing EU external action Brussels, COM(2011)865, 7 dicembre 2011.

“Quando una decisione adottata conformemente al capo 2 del titolo V del trattato sull’Unione 491

europea prevede l'interruzione o la riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta congiunta dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e della Commissione, adotta le misure necessarie. Esso ne informa il Parlamento europeo”, art, 215.1 TFUE.

“Le modalità di attuazione della presente clausola di solidarietà da parte dell'Unione sono definite 492

da una decisione adottata dal Consiglio, su proposta congiunta della Commissione e dell’alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Quando tale decisione ha implicazioni nel settore della difesa, il Consiglio delibera conformemente all'articolo 31, paragrafo 1 del trattato sull'Unione europea. Il Parlamento europeo è informato”, art. 222.3 TFUE.

Art. 2.2 della Decisione SEAE. 493

cooperazione più attenuato rispetto a quelli previsti nei confronti della Commissione, del Consiglio e degli Stati membri. In pratica, ciò potrebbe indicare che la valutazione dell’appropriatezza della cooperazione spetti allo stesso SEAE, sotto l’autorità dell’AR, secondo un approccio caso per caso. Una tale impostazione sarebbe in effetti coerente con il ruolo limitato del Parlamento nell’ambito della politica estera dell’Unione.

Gli obblighi di cooperazione si impongono anche a livello di Delegazioni UE. Le Delegazioni infatti “operano in stretta cooperazione e condividono le

informazioni con i servizi diplomatici degli Stati membri” . Inoltre, una stretta 494 cooperazione è richiesta all’interno delle Delegazioni dall’inserimento, all’interno delle stesse Delegazioni , di personale della Commissione. L’attuazione di questi 495 obblighi si è ad esempio manifestata nella conclusione della summenzionata decisione congiunta AR/Commissione “on Cooperation mechanisms concerning

the management of delegations of the European Union”.

Per quanto riguardano i rapporti tra SEAE e sevizi diplomatici degli Stati membri, l’art. 3 sembra prevedere obblighi di cooperazione solo in capo al SEAE. All’art. 5.9 è stata infatti eliminata, rispetto alla proposta dell’AR, l’espressione

“on a reciprocal basis” . L’unico obbligo di assistenza è previsto all’art. 10.3 e 496 riguarda le questioni di sicurezza: “il SEAE dispone di un servizio responsabile

delle questioni di sicurezza, assistito dai servizi competenti degli Stati membri”.

Tuttavia, il principio di leale cooperazione previsto dall’art. 4.3 TUE impone obblighi di cooperazione reciproci e prevede quindi che gli Stati membri cooperino con il SEAE.

Nella Decisione non è menzionato neppure alcun obbligo di cooperazione in capo al segretariato generale del Consiglio. Anche in questo caso occorre fare riferimento al principio di leale cooperazione, confermato oltretutto dall’art. 3.3 della Decisione, che prevede la possibilità per il SEAE di concludere accordi a livello di servizi non solo con la Commissione, ma anche “con i pertinenti servizi

Ibid., art. 5.9. 494

“Il personale delle delegazioni comprende membri del personale del SEAE e, ove opportuno ai fini 495

dell’esecuzione del bilancio dell’Unione e dell’attuazione di politiche dell’Unione che esulano dal mandato del SEAE, membri del personale della Commissione”, art. 5.2 dell Decisione SEAE; “nei settori in cui esercita i poteri conferitile dai trattati, la Commissione può anche, conformemente all’articolo 221, paragrafo 2, TFUE, impartire istruzioni alle delegazioni, cui è data esecuzione sotto la responsabilità generale del capo delegazione”, ibid., art. 5.3.

“The Union delegations shall work in close cooperation with the diplomatic services of the Member 496

del segretariato generale del Consiglio”. Se non esistesse alcun obbligo di

cooperazione, questa disposizione, che attua tali obblighi, non avrebbe alcun senso. Inoltre, tale impostazione è confermata dall’art. 4.5 della Decisione, secondo cui “l’alto rappresentante e il SEAE sono assistiti, ove necessario, dal

segretariato generale del Consiglio e dai servizi pertinenti della Commissione. Il SEAE, il segretariato generale del Consiglio e i servizi pertinenti della Commissione possono concludere a tal fine accordi a livello di servizio”.

Dalla presente trattazione emerge quindi che l’art. 3 è un’applicazione del più generale principio di leale cooperazione, sia nella sua accezione verticale sia orizzontale. Per questa ragione, il suddetto principio rappresenta uno strumento per colmare le lacune contenute nell’art. 3. 


4. Principio di leale cooperazione e principio dell’equilibrio istituzionale: