Come ultima ipotesi applicativa si analizza il caso del p.r.g. di Roma. L’importanza della presenza di Roma nell’esperienza del Lazio autorizza ad una tale parziale analisi179. Tale scelta appare inevitabile per la rilevanza di Roma e per l’affectio che lega chi scrive alla città, ma anche per il fatto che proprio il nuovo p.r.g. contiene importanti previsioni in materia di perequazione. La legge regionale laziale (n. 38 del 1999) non è dotata di previsioni specifiche sul punto, la scelta operata nel 1999 fu quella di mantenere un sistema pianificatorio di tipo tradizionale, aderente allo schema della legge urbanistica n. 1150 del 1942. Il termine perequazione compare nell’articolo 30, comma 1, lett. h), dove si dispone che spetta
178 Anche per la Calabria si rimanda a G.M
ARI, La perequazione urbanistica nei piani attuativi, cit., 125.
179 Sul tema in particolare v. L.C
ASINI, Perequazione e compensazioni nel nuovo piano regolatore
generale di Roma, in Giorn. dir. amm., 2009, 2, 203; M.ANTONIOL, Quale base legislativa può
reggere un piano perequativo?, in www.esproprionline.it, 2010, 3; F.MARZARI, Prg di Roma,
legittimo imporre ai privati di cedere quote di edificabilità agiuntiva, in Edil. e terr., 2010, 29, 6;
E.MICELLI, Prg di Roma, il Tar Lazio boccia la perequazione se l’edificabilità viene ripartita fra
al piano urbanistico comunale generale (PUCG) indicare “quali trasformazioni debbono attuarsi previa acquisizione pubblica di immobili esattamente individuati o mediante le forme di perequazione previste nei PUOC”, ossia i piani urbanistici operativi comunali. Le norme regionali in tema di urbanistica contemplano l’ipotesi del comparto edilizio prevista dalla legislazione nazionale, senza particolari innovazioni (artt. 39 e 48 legge regionale)180. Il caso della città di Roma è particolarmente interessante poiché solamente nel 2008 è stato approvato il piano dopo un lungo percorso che è stato reso ancora più impervio a causa dell’estensione del Comune, il più grande d’Europa181 e a causa della presenza di ampi spazi verdi (il c.d. agro romano) considerati aree da salvaguardare non solo per ragioni di carattere paesaggistico-ambientale ma anche per ragioni storiche e culturali182. Il percorso che ha portato al nuovo p.r.g. di Roma, avviato nel 1994, è stato particolarmente lungo e complesso. Nel 1997 è stata adottata la variante nota come Piano delle Certezze, che ha posto le basi per le scelte future, nel quale il territorio veniva suddiviso in ambito “extraurbano”, pari al 64% del territorio comunale, “città da completare e trasformare”, corrispondente al 31% dello stesso, nonché “città consolidata”, comprensiva dell’ultimo 5% del territorio comunale183. Tale strumento, infatti, ha previsto un meccanismo184 per compensare le capacità edificatorie sacrificate dalla previsione di aree destinate alla realizzazione di un sistema di salvaguardia ambientale; le cubature compensate dovevano essere recuperate nell’ambito della città da completare e trasformare, il cui assetto non è stato regolato dal Piano delle Certezze ma rinviato ad una successiva fase. Pertanto, sul nuovo p.r.g. gravava l’onere di collocare le capacità edificatorie dei proprietari da compensare in base alla variante del 1997185. Il piano del 2008 ha confermato la suddivisione precedente ed in particolare ha previsto 3 sistemi: insediativo (città storica, la città consolidata, la città da ristrutturare, la città della trasformazione, i progetti strutturanti, gli ambiti di
180 L.C
ASINI, Perequazione e compensazioni, cit.
181 I dati sono forniti da L.C
ASINI, Perequazione e compensazioni, cit.
182 Non v’è timore nell’affermare che Roma, capitale d’Italia, è ancora una città dove le tradizioni
culturali sono legate all’agricoltura e alle attività pastorali.
183 Così, M.A
NTONIOL, Quale base legislativa può reggere un piano perequativo?, cit.; sul Piano delle certezze cfr. altresì M.MARCELLONI, Pensare la città contemporanea. Il nuovo piano regolatore di
Roma, Roma, 2003.
184 Che ha trovato il placet della giurisprudenza, TAR Lazio, Roma, Sez. I, 19 luglio 1999 n. 1652, in
Riv. giur. edil., 1999, I, 1082.
185 In tal senso v. L.C
riserva a trasformabilità vincolata), agricolo (aree naturali protette, il reticolo idrografico, l’agro romano, i parchi agricoli) e dei servizi (servizi pubblici, servizi privati e verde privato attrezzato, infrastrutture per la mobilità, infrastrutture tecnologiche, reti tecnologiche). I meccanismi perequativi sono affidati alle NTA dagli artt. 17 a 22, dopo che all’art. 1, comma 2, è previsto che: “Il Piano persegue gli obiettivi della riqualificazione e valorizzazione del territorio, secondo i principi della sostenibilità ambientale e della perequazione urbanistica e nel rispetto dei criteri di economicità, efficacia, pubblicità e semplificazione dell’azione amministrativa, nel quadro della legislazione vigente”. Nelle intenzioni del pianificatore la perequazione contenuta nel piano di Roma è una perequazione generalizzata realizzata secondo diverse modalità: gli ambiti di compensazione; il contributo straordinario; le compensazioni urbanistiche; gli incentivi per il rinnovo edilizio; la cessione compensativa (artt. da 18 a 22 delle NTA). Gli ambiti di
compensazione: nel Sistema insediativo di nuovo impianto, la quota maggioritaria
della SUL (superficie utile lorda) aggiuntiva è messa a disposizione del Comune, che la utilizza per finalità di interesse pubblico (riqualificazione urbana, tutela ambientale, edilizia con finalità sociali, servizi di livello urbano). Ai sensi dell’art. 18, comma 4, NTA gli ambiti di compensazione si attuano per intervento indiretto, di iniziativa pubblica o privata: approvato lo strumento urbanistico esecutivo, i proprietari dell’ambito cedono, a titolo gratuito, al Comune o a soggetti terzi dallo stesso individuati per le finalità di cui al comma 3, la superficie fondiaria corrispondente alle previsioni edificatorie riservate al Comune. Se il destinatario finale delle previsioni edificatorie riservate al Comune coincide con il proprietario dell’area di destinazione, non si dà luogo alla cessione predetta. Contributo
straordinario: nel Sistema insediativo esistente, la quota maggioritaria delle
principali valorizzazioni immobiliari generate dalle nuove previsioni urbanistiche è soggetta alla corresponsione di un contributo finanziario straordinario, che il Comune utilizza per il finanziamento di opere e servizi pubblici in ambiti urbani degradati, con finalità di riqualificazione urbana. Compensazioni urbanistiche: la capacità edificatoria dei comprensori urbanistici soppressi dal “Piano delle Certezze”, se contrastanti con esigenze di tutela ambientale non già imposte da vincoli sovraordinati, è trasferita negli ambiti di compensazione. Incentivi per il rinnovo
edilizio: gli interventi di rinnovo del patrimonio edilizio degradato possono
beneficiare di incentivi urbanistici, trasferibili negli ambiti di compensazione.
Cessione compensativa: le aree a destinazione pubblica, in specifici ambiti e per
finalità di riqualificazione urbana, possono essere acquisite tramite la concessione ai proprietari di previsioni edificatorie da localizzare in situ o trasferibili negli ambiti di
compensazione. Le NTA dispongono che l’applicazione delle modalità di
perequazione può anche essere combinata e che l’accesso agli incentivi o compensazioni, avviene mediante procedimento consensuale di evidenza pubblica, a carattere concorsuale, nelle forme del Programma integrato e in coerenza con le norme statali in materia di partecipazione al procedimento amministrativo. Tuttavia, esperito con esito negativo o insufficiente tale procedimento, il Comune ha facoltà di conseguire i medesimi obiettivi, secondo priorità, con il ricorso a procedimenti e istituti autoritativi previsti dall’ordinamento statale o regionale. Il comma 5 dell’art. 17, NTA, contiene una disposizione molto importante poiché prevede che ai fini dell’applicazione dei meccanismi perequativi previsti il piano distingua tra previsioni edificatorie esercitabili in situ e quelle da trasferire in altre aree, nonché, sulla stessa area, tra previsioni edificatorie attribuite ai proprietari o riservate al Comune ovvero tra previsioni edificatorie attuabili per intervento diretto o indiretto. In ogni caso, il piano garantisce ai proprietari interessati dagli strumenti urbanistici esecutivi l’equa ripartizione delle previsioni edificatorie, indipendentemente dalle specifiche destinazioni assegnate alle singole aree e proporzionalmente alla quota di superficie in proprietà. Indipendentemente dai criteri e modalità di attribuzione delle previsioni edificatorie, il p.r.g. garantisce la ripartizione degli oneri da assumere nei confronti dell’amministrazione in proporzione alle stesse previsioni edificatorie assegnate, distinguendo tra previsioni edificatorie ordinarie, cui corrispondono oneri ordinari, e previsioni edificatorie aggiuntive, cui corrispondono oneri straordinari. A conclusione di questa breve disamina non si può che concordare con chi osserva: “Il
sistema descritto è particolarmente intricato e costituisce il risultato dell’uso di diverse tecniche: perequazione, compensazione, incentivi e premialità (...) con specifico riguardo al governo dei diritti edificatori, si traggono tre conseguenze: innanzitutto vi è l’uso di un principio generale di perequazione, la cui prevalente applicazione si ha nella formazione dei programmi integrati; le compensazioni
urbanistiche sono limitate a fattispecie definite, prima fra tutte l’edificabilità da localizzare a seguito dell’approvazione del Piano delle certezze; sono regolate forme di cessione compensativa, applicabili per il reperimento di aree a destinazione pubblica”186. Da una parte si trovano le capacità edificatorie da localizzare, derivanti dagli interventi entro gli ambiti di compensazione, dalle compensazioni urbanistiche, dalle cessioni compensative e dagli incentivi urbanistici o anche da alcune ipotesi di contributo straordinario. Dall’altra, invece, le aree su cui queste capacità edificatorie possono “atterrare” sono non solo gli ambiti all’interno dei programmi integrati, ma anche gli ambiti di compensazione. Nella relazione tecnica della Conferenza di copianificazione è stato rilevato che il sistema è “unitario, organico e generalizzato”, non incide sostanzialmente sui diritti urbanistici pregressi, prevede l’applicazione di oneri straordinari solo alle “nuove e maggiori previsioni urbanistiche”, non incide sul dimensionamento del piano, si attua mediante procedimento consensuale, di evidenza pubblica e a carattere concorsuale187. Ciò che è evidente è la presenza di un interesse pubblico alla realizzazione di opere e servizi per la collettività senza per questo erodere ulteriormente l’agro romano; inoltre, è fortemente sentita l’esigenza di non alterare la situazione pregressa fornendo ai proprietari la possibilità di ampliare anche soprattutto col contributo straordinario le proprie capacità edificatorie188. Il piano così come illustrato ha ottenuto l’avallo della giurisprudenza del Consiglio di Stato189 la quale ha ritenuto conforme ai poteri conformativi dell’amministrazione in materia di governo del territorio, come delineati dalla Corte costituzionale, l’attribuzione di una quota di edificabilità aggiuntiva al privato in cambio della cessione delle aree al Comune o della corresponsione del contributo straordinario predeterminato dall’amministrazione. Tali interventi, infatti, non intaccano la quota di edificabilità già posseduta dai suoli ma incidono su una quota aggiuntiva, futura ed eventuale. Il piano di Roma ha riconosciuto i precedenti indici di edificabilità ed ha proposto un modello in base al quale l’edificabilità aggiuntiva è il frutto di un accordo tra Comune e privati, contrariamente a quanto accadeva a Bassano del
186 L.C
ASINI, Perequazione e compensazioni, cit.
187 Tali circostanze sono evidenziate da L.C
ASINI, Perequazione e compensazioni, cit.
188
Tale affermazione risulta maggiormente comprensibile qualora si tenga a mente che nel territorio romano vi è una forte presenza di società di costruzione e imprese che dispongono di fondi estesi. La circostanza è riportata da L.CASINI, Perequazione e compensazioni, cit.
Grappa il cui piano è stato censurato dalla nota sentenza n. 4833 del 2006190 del Consiglio di Stato. In tale ultimo caso, il Comune al di fuori di qualunque accordo coi privati si era riservato una quota del territorio comunale, incidendo anche sulla capacità edificatoria già posseduta dai privati, realizzando una forma dissimulata di esproprio.