Nell’attività di pianificazione si assiste, come più volte ricordato, ad una progressiva costante modifica dei modi di formazione delle scelte e delle tecniche di pianificazione, a causa della sempre maggiore erosione degli spazi di imperatività dell’attività amministrativa a vantaggio di modelli consensuali, anche nella realizzazione dell’interesse all’ordinato assetto del territorio. Le convenzioni urbanistiche (in particolare di lottizzazione)286 costituiscono l’archetipo dell’accordo pubblico/privato nella pianificazione urbanistica ma nel loro contenuto sono dotate di una certa rigidità poiché nelle prescrizioni del p.r.g. sono indicate le volumetrie ammesse e la destinazione d’uso delle aree. La consensualità investe solamente la regolamentazione della suddivisione tra i proprietari degli oneri287. Tali accordi sono definiti “a valle” delle prescrizioni urbanistiche288 poiché sono convenzioni di tipo attuativo. In tali ipotesi non avviene una negoziazione sulla realizzazione dell’interesse pubblico, sull’esercizio del potere discrezionale, poiché gli accordi si inseriscono nella fase attuativa del piano ed hanno carattere eteronomo e servente rispetto ad esso nel rispetto del principio di legalità. Al contrario, l’altra tipologia di accordi quelli denominati “a monte”, rischia di mettere seriamente in crisi il rispetto
286 Definite da M.S.G
IANNINI “centauriesse”, in Prefazione a V.MAZZARELLI, Le convenzioni
urbanistiche, Bologna, 1979. Sul riconoscimento delle convenzioni di lottizzazione come il prototipo
delle convenzioni urbanistiche v. M.NIGRO, Convenzioni urbanistiche e rapporti tra privati. Problemi
generali, in M.COSTANTINO (a cura di), Convenzioni urbanistiche e tutela dei privati, Milano, 1995, 43. Sul tema si rimanda anche a G.PERICU, M.GOLA, L’attività consensuale dell’amministrazione
pubblica, in L. MAZZAROLLI,G.PERICU,A.ROMANO,F.A.ROVERSI MONACO,F.G.SCOCA (a cura di),
Diritto amministrativo, vol. I, Bologna, 2005; V.MAZZARELLI, Convenzioni urbanistiche, in Enc. dir., Agg. vol. V, Milano, 2001; P.URBANI, S. CIVITARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico.
Organizzazione e rapporti, Torino, 2004.
287 Sul punto si ricorda come la Corte di giustizia, con la sentenza del 12 luglio 2001, in causa C-
399/98, abbia ritenuto obbligatorio l’esperimento delle procedura ad evidenza pubblica per la realizzazione di opere di urbanizzazione. Sul tema v. G.CUGURRA, Normativa comunitaria e opere di
urbanizzazione, in Riv. giur. urb., 2002, 193; M.A. QUAGLIA, Le opere di urbanizzazione tra
convenzioni urbanistiche e procedure di evidenza pubblica, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2001, 842. La
l. n. 166 del 2002 ha di conseguenza introdotto l’obbligo dell’evidenza pubblica per le opere superiori alla soglia comunitaria.
288 P. U
RBANI, Dell’urbanistica consensuale, in Riv. giur. urb., 2005, 222; ID., Pianificare per
accordi, cit.; ID., Urbanistica consensuale, “pregiudizio” del giudice penale e trasparenza dell’azione
del principio anzidetto poiché privi di un contenuto predeterminato dalla legge. Quest’ultima tipologia di accordi inserendosi nel momento in cui la p.a. esercita il suo potere discrezionale, nonostante il vantaggio di una maggiore flessibilità decisionale, pone una questione di compatibilità della co-determinazione degli assetti urbanistici al sistema; in tale caso l’amministrazione sembra rinunciare all’esercizio autoritativo delle sue funzioni e in ultima analisi sembrano porsi le basi per una legittimazione del potere attraverso la consensualità289. Gli accordi che sono previsti nella legislazione nazionale e regionale possono esser distinti in perequativi, compensativi, premiali290 o ad evidenza pubblica291. Gli accordi da ultimo ricordati sono definiti anche preparatori o procedimentali e sono riconducibili al modello di cui all’art. 11 l. n. 241 del 1990, l’amministrazione in accoglimento di osservazioni o proposte può concludere tali accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale o in sostituzione di questo. Il contenuto di questi accordi è “in funzione della variazione del piano poiché la diversa conformazione del territorio richiesta comporta nuovi o diversi diritti edificatori e nuovi impegni dei privati non previsti dal piano urbanistico (effetto e consolidamento dell’accordo ratificato dal Consiglio comunale). Si tratta cioè, sempre secondo la più attenta dottrina, di “codeterminazione” degli assetti urbanistici pubblico/privato a monte delle vigenti norme di piano, concordate proprio in funzione della modificazione degli assetti esistenti”292. Il contenuto di questa tipologia di accordi, tuttavia, non essendo condizionato dalle disposizioni del piano, sarebbe esposto ad una logica di “urbanistica contrattata”, la quale non appare compatibile con l’attuale assetto dei pubblici poteri nel governo del territorio. I
289 P. U
RBANI, Urbanistica consensuale, cit., che richiama F. PUGLIESE, Risorse finanziarie,
contestualità ed accordi nella pianificazione urbanistica, in E.FERRARI (a cura di), Presente e futuro
delle pianificazione urbanistica, Milano, 1999, 69. I moduli consensuali, è appena il caso di rilevare
come siano largamente utilizzati anche per regolare i rapporti tra amministrazioni, ai sensi dell’art. 15, l. n. 241 del 1990, sul quale si rinvia a R.FERRARA, Sub art. 15, in M.A. SANDULLI, Codice
dell’azione amministrativa, Milano, 2010, 673.
290 Su questi si è già discusso nei capitoli che precedono. Sul punto si ricorda ancora una volta quanto
sia stato fondamentale l’impulso della finanziaria per il 2008 e per il 2009 (rispettivamente l. n. 244 del 2007 e 133 del 2008).
291 E’ il caso dell’Emilia Romagna, l.r. n. 19 del 1998 che all’art. 3 prevede una selezione pubblica
aperta a tutti i soggetti interessati a partecipare alla realizzazione della riqualificazione attraverso la presentazione di un progetto preliminare degli interventi pubblici e privati che il soggetto si dichiari disposto a realizzare. La conclusione della procedura avverrà con la sottoscrizione di un impegno unilaterale ovvero con un accordo espressamente definito ai sensi dell’art. 11 l. n. 241 del 1990.
292 Così P.U
mutamenti nei rapporti tra p.a. e privati, il ruolo del principio di sussidiarietà, il sempre maggiore ricorso agli strumenti civilistici e in ultima analisi la dequotazione dell’autoritatività dell’amministrazione non giustificano il ricorso a tali accordi in assenza di una predeterminazione legislativa delle condizioni di utilizzazione di tali strumenti (il ricorso ad essi dovrebbe trovare una base legislativa di origine statale e non semplicemente regionale). Non può cancellarsi il momento dell’autoritatività che è insito nell’attività amministrativa di cura degli interessi ad essa istituzionalmente affidati.