Nel governo del territorio ed in particolare nell’attività di pianificazione emerge con particolare vigore il confronto tra la sfera pubblica e quella privata degli interessi legati allo sviluppo e alla trasformazione territoriale. Sul territorio si concentrano la maggior parte delle attività umane soprattutto imprenditoriali pertanto non v’è da sorprendersi se l’evoluzione dei rapporti tra p.a. e privato abbia investito anche il settore. In particolare è stato più volte ricordato che con la legge sul procedimento (l. n. 241 del 1990) e le sue successive modifiche il privato ha raggiunto la “dignità” di controparte necessaria nell’esercizio dell’attività amministrativa (si pensi alla partecipazione o agli accordi). Contestualmente le istanze egualitarie trovavano accoglimento in numerosi settori dell’attività amministrativa, ed in conseguenza la p.a. si è trovata a risolvere nuovi problemi senza gli opportuni strumenti legislativi (si pensi all’evoluzione del sistema di pianificazione). Infine le difficoltà della finanza locale hanno contribuito a costruire una sorta di soft regulation anche nell’attività di pianificazione, con la quale il comando autoritativo è stato sostituito in molti casi da una congerie di strumenti di tipo concordato o negoziato, nei quali il consenso del privato al programma di
governo del territorio è spesso fondamentale277. Nel presente capitolo non si tratterà di quei moduli consensuali che regolano la formazione di accordi tra pubbliche amministrazioni ma di quegli accordi tra p.a. e privati che trovano fondamento normativo generale nell’art. 11 della legge 241 del 1990. Prima di esaminare le manifestazioni dell’urbanistica consensuale, però, si vuole qui introdurre la questione relativa al ruolo degli accordi nella determinazione degli assetti territoriali, alla luce del processo di ponderazione e composizione278 compiuto dall’amministrazione per l’individuazione dell’interesse prevalente perseguito nello svolgimento della funzione di governo del territorio. Tale interesse si individua nell’ordinato assetto del territorio ed è condizionato dalla presenza di interessi dominanti (proprietà, ambiente e risorse economiche) e altri definiti emergenti (concorrenza, servizi di interesse generale e difesa dei diritti umani), la sua realizzazione presuppone uno sviluppo sostenibile del territorio279. In via preliminare può dirsi che nei moduli consensuali è presente una spinta verso la partecipazione e la semplificazione delle procedure, tuttavia nella pratica tale spinta è frenata da un duplice ordine di fattori: da un lato la vetustà degli istituti partecipativi del sistema di pianificazione territoriale (tanto è vero che sono le Regioni ad aver previsto innovativamente forme ulteriori di partecipazione dei privati alle scelte di pianificazione), dall’altro la difficoltà di inserire i moduli consensuali nell’ordinario svolgimento dell’attività amministrativa a causa di una impostazione (ad avviso di chi scrive non rinunciabile) ancora legata all’idea di una reale impossibilità di condivisione effettiva delle scelte tra amministrazione e privati280. Il problema, in sostanza, è legato alla mancanza di regole preventive nel determinare l’oggetto degli accordi, che non possono configurare un’alternativa totale al potere amministrativo, mentre le condizioni della loro ammissibilità vanno definite alla stregua delle norme dettate per l’esercizio del potere. La predeterminazione legislativa, in ossequio al principio di legalità che regge l’attività amministrativa, deve essere estesa anche agli accordi ed in particolare a quelli che si pongono non “a valle” delle scelte di piano ma che si inseriscono nella
277 Come accade nella realizzazione della perequazione. 278 Su tali aspetti v. ampiamente L.C
ASINI, L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio, Milano, 2005, spec. capitolo III.
279
L.CASINI, L’equilibrio degli interessi, cit., 244.
280 Ricorda A.T
RAVI, Accordi tra proprietari e comune per modifiche al piano regolatore e oneri
esorbitanti, in Foro it., 2002,V, 274: “la prospettiva della contrattualizzazione è male intesa e deve
fase decisoria degli assetti territoriali281. Malgrado ciò, ritengo che non si possano trascurare le considerazioni di chi282 rileva come spesso le previsioni di piano rimangano inattuate per la mancanza di un concreto interesse dei soggetti privati alla loro realizzazione, la convenienza per i privati rispetto a specifiche scelte pianificatorie non può essere sottovalutata poiché tale convenienza è il preludio del raggiungimento di un accordo che, nell’ottica della realizzazione del buon andamento della p.a., può comportare un notevole risparmio di risorse283. F. Benvenuti284, ha sottolineato come la progettazione del territorio inteso come bene comune non possa che salire dal basso verso l’alto, vale a dire che l’attività di pianificazione dovrebbe essere preceduta dall’apporto dei cittadini, attraverso il quale è possibile fondare le scelte di piano sulla realtà fattuale e socio-economica onde evitare che queste siano così lontane dalla realtà su cui dovrebbero incidere da essere irrealizzabili o da richiedere costanti modifiche in sede di variante. Secondo autorevole dottrina il fatto che la consensualità sia emersa nella fase di revisione dello strumento urbanistico ha contribuito alla crisi dell’urbanistica per piani ed ha favorito l’espansione dell’urbanistica “consensuale”285, la quale in alcune sue manifestazioni, come si vedrà, presenta alcuni punti di frizione con i principi che regolano l’esercizio del potere pubblico.
281 L’esigenza è sentita in particolare da P.U
RBANI, Pianificare per accordi, in www.pausania.it, 2005 e in Riv. giur. edil., 2005,4, 177.
282
P.URBANI, Territorio e poteri emergenti. Le politiche di sviluppo tra urbanistica e mercato, Torino, 2007, 110-112.
283 Che si esprime in riduzione del contenzioso, dei costi legati alle espropriazioni, dei costi connessi
alla tardiva realizzazione delle scelte di piano ma anche dei costi legati alla rivalutazione di tali scelte. In molti casi, infatti, i Comuni procedono “a macchia di leopardo”, con l’approvazione di varianti legate a contingenti esigenze e non inserite in un programma di sviluppo territoriale a lungo termine.
284 In Pianificazione del territorio e tutela del cittadino, in Dir ed econ., 2002, 138. 285 P. U
RBANI, Dell’urbanistica consensuale, in Riv. giur. urb., 2005, 221; ID., Pianificare per
accordi, cit.; V. MAZZARELLI, Urbanistica e pianificazione territoriale, in S.CASSESE (a cura di),
Trattato di diritto amministrativo, IV, Milano 2003, 3335, spec. 3375; P.URBANI, S. CIVITARESE
MATTEUCCI (a cura di), Amministrazione e privati nella pianificazione urbanistica. Nuovi moduli