Ad avviso di chi scrive è indispensabile distinguere il fenomeno perequativo da quello compensativo. L’operazione, tuttavia, risulta complessa poiché spesso l’associazione dei due termini lascia intendere che si tratti di un binomio inscindibile. La pronuncia della Corte Costituzionale che nel 1999121 ha sancito la legittimità di soluzioni tecniche alternative alla procedura espropriativa e ai suoi costi appare ormai una acquisizione consolidata e la compensazione si dimostra uno strumento utile per le amministrazioni comunali. La Corte ha affermato, infatti, che le modalità di attuazione del principio dell’indennizzabilità dei vincoli a contenuto espropriativo possono consistere in misure risarcitorie, indennitarie, ma anche in misure riparatorie
119
Il ragionamento è ispirato da P.STELLA RICHTER, Profili funzionali dell’urbanistica, Milano, 1984, 44.
120 P.U
RBANI, La riforma regionale del prg: un primo bilancio, cit., 485.
alternative anche in forma specifica, mediante offerta ed assegnazione di altre aree idonee alle esigenze del soggetto che ha diritto ad un ristoro122, ovvero altri sistemi compensativi che non penalizzano i soggetti interessati dalle scelte urbanistiche che incidono su beni determinati. Recentemente in dottrina è stata sottolineata la presenza di una certa confusione terminologica, non giustificata data la diversità dei due istituti, anche negli effetti giuridici123. La perequazione si pone come un’alternativa al vincolo e si fonda su una scelta razionale dei singoli proprietari che ritengono conveniente aderire alle scelte sull’assetto territoriale operate dal Comune. L’elemento consensuale si colloca nel momento conformativo della proprietà privata poiché solo se c’è il consenso il piano perequativo è realizzabile e il consenso può essere garantito esclusivamente attraverso la realizzazione di sufficienti vantaggi per i privati chiamati ad esprimerlo. Diversamente nella compensazione il vincolo è sempre presente, il momento autoritativo è presupposto del fenomeno che è volto a risolvere gli effetti negativi delle previsioni urbanistiche sfavorevoli: con il loro consenso i privati incisi dal vincolo possono ottenere un vantaggio superiore a quello ritraibile dall’indennizzo pecuniario124. Il consenso risulta pertanto il comune denominatore di perequazione e compensazione. Con la perequazione si generano i c.d. diritti edificatori, che sono scorporati dal fondo oggetto della titolarità formale della proprietà e che consentono la realizzazione di volumi non più sullo stesso ma su altre aree denominate di atterraggio. Con la compensazione si generano i c.d. crediti compensativi, con funzione di riequilibrio del patrimonio del fondo inciso. Tuttavia, se con il termine compensazione si è soliti indicare tutti quei meccanismi attraverso i quali il Comune attribuisce dei vantaggi in cambio di sacrifici imposti ai privati, di recente è riscontrabile un esempio della complessità del fenomeno nel nuovo p.r.g. di Roma in cui si sono previsti dei meccanismi di carattere compensativo/premiale su base consensuale orientati al raggiungimento degli obiettivi di perequazione urbanistica. Come si vedrà più avanti una cosa è enunciare come obiettivo del piano la realizzazione della perequazione, in termini di più equa distribuzione di costi e benefici della pianificazione, un’altra è realizzare la
122
Come esempio di misura sostitutiva di indennità la Corte indicava l’art. 30, comma 1 e 2, della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
123 E. B
OSCOLO, Le perequazioni e le compensazioni, in Riv. giur. urb., 2010, 1, 104, spec. 127-129.
124 Ancora E. B
perequazione urbanistica secondo specifici modelli e tecniche all’interno delle quali l’elemento compensativo altro non è che un sinonimo per l’equa distribuzione di sacrifici e vantaggi derivanti dalla pianificazione. La prima ipotesi si può dire realizzata con il p.r.g. di Roma125, in un’ottica premiale viene previsto un meccanismo (contenuto nelle NTA) secondo il quale una quota di edificabilità aggiuntiva viene attribuita al privato in cambio della cessione al Comune di un’area ovvero in cambio della corresponsione di un contributo straordinario predeterminato
ex ante. Il Consiglio di Stato ha riconosciuto la legittimità di tali previsioni nella
misura in cui non incidano sugli indici di fabbricabilità previsti dalla disciplina urbanistica previgente. La legittimità di tali previsioni si fonderebbe su due principi fondamentali del nostro ordinamento nella materia urbanistica: da un lato, la potestà conformativa del territorio di cui l’amministrazione è titolare nell’esercizio della propria attività di pianificazione (la potestà conformativa dell’amministrazione trova il proprio limite nella sostanziale ablazione del diritto di proprietà, solo di fronte ad uno svuotamento del diritto sorgerà il diritto all’indennità); dall’altro, la possibilità di ricorrere a modelli privatistici e consensuali per il perseguimento di finalità di pubblico interesse (non si dubita che gli accordi di cui alla l.n. 241 del 1990 possano essere il fondamento anche dell’urbanistica consensuale126). Come evidenziato, il consenso è il denominatore comune dei due fenomeni che possono essere considerati due schemi operativi volti a stimolare la spontanea adesione dei proprietari all’attuazione della pianificazione facendo coincidere gli obiettivi egoistici dei privati con quelli di utilità pubblica127. Se alla perequazione verrà dedicato il prossimo paragrafo, in questa sede si può fare un rapido cenno al duplice aspetto della compensazione. Infatti essa può configurarsi come alternativa al vincolo preordinato all’esproprio, imposto su aree considerate di rango strategico primario e alle quali il Comune non può rinunciare anche a costo di instaurare una procedura espropriativa.
125 Investito tra l’altro da numerose pronunce del giudice amministrativo tra cui Cons. Stato, Sez. IV,
13 luglio 2010 n. 4545, in Riv. giur. edil., 2010, 5 con nota di B.GRAZIOSI e TAR Lazio, Roma, sez. II, 4 febbraio 2010 n. 1524, in Riv. giur. edil., 2010, 4, 1186. Sul tema v. F.MARZARI, Prg Roma,
legittimo imporre ai privati di cedere quote di edificabilità aggiuntiva, in Edil. e terr., 2010, 29, 6;
P.URBANI, Le tecniche innovative del PRG di Roma. Il Tar annulla le disposizioni sulla cessione di
volumetria al comune e le previsioni del contributo straordinario, in www.astrid-online.it; ID., Sistemi
di pianificazione urbanistica perequativa e principio di legalità dell’azione amministrativa dopo le decisioni del Consiglio di Stato sul PRG di Roma, in www.giustamm.it.
126 Per approfondimenti si rinvia al capitolo dedicato. 127 Così, E. B
In tal caso il privato ha la possibilità di scegliere se cedere l’area in cambio dell’indennità ovvero di un certa percentuale di crediti compensativi da realizzare su aree preventivamente indicate dal Comune. Di compensazione può parlarsi anche sotto altro significato, in particolare ci si riferisce alla possibilità che il Comune disponga l’acquisizione di crediti compensativi in caso di accollo da parte del privato degli oneri legati alla riqualificazione di aree degradate (spesso sono vecchi immobili industriali dismessi); per tale fenomeno taluno128 indica il termine di compensazione paesaggistico-ambientale, la quale viene utilizzata per realizzare politiche di riqualificazione urbana o di tutela ambientale (ad esempio realizzata attraverso politiche di incentivazione al risparmio energetico). Invero, in tali casi il modello è quello basato sulla sequenza incentivo/premio, sulla base del quale l’incentivo all’azione positiva per la realizzazione della politica di interesse generale è l’attribuzione di una volumetria aggiuntiva rispetto alla dotazione del fondo (così come assegnata dal piano)129. Il doppio volto della compensazione si esprime nell’attitudine ad elidere le conseguenze pregiudizievoli della pianificazione tradizionale, che si manifestano quando sia necessario acquisire spazi per la città pubblica; ma nello stesso tempo si propone come strumento funzionale alla garanzia di un ristoro al proprietario a cui si chiede o si impone un facere per attuare politiche ambientali o paesaggistiche. Se, come si vedrà, la perequazione garantisce ai
128 Ancora, E. B
OSCOLO, Le perequazioni e le compensazioni, cit., 127.
129 In tal senso v. A.B
ARTOLINI, I diritti edificatori in funzione premiale (le cd. premialità edilizie), in
Riv. giur. urb., 2008, 4, 429. Sulla compensazione ambientale si veda il contributo di G.CIAGLIA,
Della “compensazione urbanistica” ovvero di come rivoluzionare l’urbanistica senza che nessuno se ne accorga, in Riv. giur. urb., 2005, 3, 446, nel quale si analizza con attenzione la compensazione
prevista nell’art. 1, comma dal 21 al 24, l.n. 308 del 2004. L’articolato dispone: “21. Qualora, per
effetto di vincoli sopravvenuti, diversi da quelli di natura urbanistica, non sia più esercitabile il diritto di edificare che sia stato già assentito a norma delle vigenti disposizioni, è in facoltà del titolare del diritto chiedere di esercitare lo stesso su altra area del territorio comunale, di cui abbia acquisito la disponibilità a fini edificatori. 22. In caso di accoglimento dell'istanza presentata ai sensi del comma 21, la traslazione del diritto di edificare su area diversa comporta la contestuale cessione al comune, a titolo gratuito, dell'area interessata dal vincolo sopravvenuto. 23. Il comune può approvare le varianti al vigente strumento urbanistico che si rendano necessarie ai fini della traslazione del diritto di edificare di cui al comma 21. 24. L'accoglimento dell'istanza di cui ai commi 21 e 22 non costituisce titolo per richieste di indennizzo, quando, secondo le norme vigenti, il vincolo sopravvenuto non sia indennizzabile. Nei casi in cui, ai sensi della normativa vigente, il titolare del diritto di edificare può richiedere l'indennizzo a causa del vincolo sopravvenuto, la traslazione del diritto di edificare su area diversa, ai sensi dei citati commi 21 e 22, è computata ai fini della determinazione dell'indennizzo eventualmente dovuto”. E’ evidente come in tal modo si attui una
forma di compensazione di fronte alla sopravvenuta inedificabilità delle aree per ragioni di tutela ambientale, tale evenienza giustifica il trasferimento dell’area al Comune da parte del privato dietro la corresponsione del diritto ad edificare su altra area di proprietà, con la possibilità che il Comune modifichi lo stesso piano generale con una variante per consentire tale trasferimento.
proprietari dei vantaggi dalla realizzazione del piano, la compensazione affronta in termini nuovi il problema degli effetti delle previsioni urbanistiche sfavorevoli attribuendo vantaggi che vadano a elidere le conseguenze negative delle scelte di piano in alternativa all’ordinario indirizzo pecuniario, il quale risulta meno preferibile per le amministrazioni locali in periodo di ristrette disponibilità finanziarie.