strumenti di programmazione e pianificazione, come è avvenuto nelle migliori esperienze europee dell’ultimo decennio, tra cui Barcellona, Amsterdam, Lione. Città che hanno saputo individuare risorse, tempi, soggetti e modalità attuative, valorizzando la progettualità locale e delineando una visione condivisa delle vocazioni e delle prospettive di sviluppo dei territori.
I grandi poli dello sviluppo nel mondo avanzato, come Barcellona, Lione, Amsterdam, hanno seguito la via che vede la moderna competizione globale fra le grandi aree metropolitane proiettate nel mondo. In questa competizione tutte le aree metropolitane citate, tra loro competitor, si sono date un framework strategico capace di mobilitare l’intero insieme delle proprie eccellenze, orientandolo verso il futuro come un magnete.
Alla luce di quanto finora detto, la soluzione istituzionale adottata in Italia per la definizione dei confini delle città metropolitane rischia di far diventare più complesso il processo di pianificazione strategica. È stato ampiamente dimostrato, infatti, che le questioni di carattere territoriale non seguono normalmente confini istituzionali, ma seguono ragioni e criteri che possono essere di natura economica, sociale, ambientale. Quel che dunque serve è l’introdurre nel sistema di pianificazione italiana, di un ordinamento territoriale a geometria variabile, secondo problemi e responsabilità emergenti.
Una forma di pianificazione ancora più necessaria se alla vecchia concezione della città metropolitana, composta da una metropoli centrale, dove si concentrano attività e servizi rari, ed una “periferia” in buona misura da essa dipendente, si sostituisce una nuova visione territorialista e sostenibile, di una città metropolitana “policentrica” e “reticolare” con un forte integrazione territoriale, dove il master plan delle reti infrastrutturali, esteso all’intero territorio, va combinato con il progetto dei singoli nodi della rete.
A tale proposito, nel panorama delle esperienze europee, gli Schéma de cohérence territoriale (SCoT), adottati dal Ministero della coesione territoriale in Francia, sembrano essere l’esempio di pianificazione strategica innovativa e più adeguata alle finalità sopra esposte.
La scelta di concentrare l’attenzione sugli SCoT francesi è venuta dopo un breve screening di verifica che ha riguardato alcuni piani strategici in Gran Bretagna, Spagna, Olanda (Martinelli 2005; ecc..)
Fra questi di un certo interesse i casi di Amsterdam e Barcellona, due esperienze assolutamente virtuose in materia di pianificazione strategica per ambizione, cooperazione e risultati ottenuti, che nel loro complesso evidenziano come i processi di pianificazione strategica siano un campo decisivo per mettere a valore la cooperazione tra attori economici e istituzionali, anche se si tratta di due processi diversi: nel caso di Amsterdam la pianificazione strategica assume un ruolo forte nell’ambito di sistemi di pianificazione territoriale regionale o metropolitana, mentre nel caso di Barcellona la pianificazione strategica assume un carattere più spiccatamente volontario e intersettoriale, connesso a molteplici filiere di policy. Per il loro interesse di carattere generale ho riportato queste due esperienze in allegato. Tuttavia, anche tali esperienze fornivano pochi suggerimenti utili alla comparazione con le città metropolitane italiane, per cui si è scelto di approfondire più dettagliatamente l’esperienza francese, che già ad una prima lettura appariva più coerente con le finalità della ricerca e più vicina alle caratteristiche e ai bisogni del contesto italiano per le modalità di gestione e organizzazione del territorio adottate nei processi di pianificazione.
La Francia è certamente un paese dall’elevata frammentazione amministrativa: ben 36.783 comuni, pari a più del 50% di quelli dell’Unione Europea. Falliti i tentativi di avviarne la fusione, lo Stato centrale ha puntato con decisione a promuovere forme volontarie di cooperazione intercomunale, in grado di accrescerne la scala organizzativa e di dare così efficienza ai processi amministrativi, a partire da una storia di cooperazione che risale all’‟800, per la cui regolazione il legislatore è ripetutamente intervenuto, fino alle riforme della fine del 90033 ed inizi degli anni 2000.
Sul versante della politica territoriale s.s., il quadro attuale è determinato dalla legge34 “Solidarietà e rinnovamento urbano” (SRU, 2000), promulgata per far fronte
33 La Francia ha affrontato il tema della cooperazione tra comuni con diverse leggi. Un ruolo centrale è rivestito dalla cd legge Chevénement del 1999 (Legge 99-586) e dal Code Général des Collectivités Territoriales, del 2004, che arriva ad introdurre un meccanismo di fusione degli organismi sovracomunali. Nel 2010 la legge 1563 ha introdotto una nuova categoria di EPCI che sono le Métropole. 34 Legge n.1208 del 2000.
più efficacemente alle esigenze di solidarietà sociale e territoriale, sviluppo durevole e limitazione del consumo di suolo. Rafforzando il decentramento ed i processi decisionali democratici, la SRU armonizza gli strumenti pianificatori e urbanistici, anche pre-esistenti, articolando il sistema della pianificazione su alcuni pilastri:
•
il Plan Local d'Urbanisme (PLU), strumento urbanistico “classico” di livello locale;•
lo Scheme de Coherence Territoriale (SCoT), strumento di pianificazione territoriale di area vasta con funzioni di coordinamento delle politiche settoriali (reti di trasporto; edilizia residenziale/alloggi; sviluppo economico;•
la Zone d’Amenagement Concertè (ZAC), procedura pre-esistente alla SRU, per la gestione delle trasformazioni urbane, resa coerente alle regole del PLU.Senza quindi entrare nei dettagli della storia amministrativa, si può certamente affermare come nel caso francese il tema dello sviluppo urbano, della gestione sostenibile del territorio, dei processi di pianificazione, si sia fortemente saldato con quello della gestione della frammentazione amministrativa.
Le esperienze internazionali al contempo però forniscono pochi suggerimenti in materia di finanziamenti, in quanto le città metropolitane adottano, ad esempio in Francia, la fiscalità municipale, pur con più ampi margini di manovra; oppure sono enti a prevalente fiscalità derivata, come in Spagna.
4.1 Gli Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) francesi.
La legge francese n° 2000-1208 del 13 Dicembre 2000 relativa alla solidarietà ed al rinnovamento urbano (SRU) ha modificato profondamente la normativa relativa all’urbanistica in Francia. Il particolare la legge introduce al posto del vecchio Schema Directeur (Schema Direttore - SD) il cosiddetto Schéma de Cohérence Territoriale (Schema di Coerenza Territoriale - SCOT).
Lo Schéme de Cohérence Territoriale (SCoT), è un documento di gestione e pianificazione del territorio a medio e lungo termine promosso da un’agglomerazione di comuni35. Esso promuove un progetto territoriale a scala intercomunale, definendo le principali linee guida per lo sviluppo del territorio. Ha l’obiettivo di migliorare e incentivare la coesione territoriale e le pratiche di pianificazione integrata, essenzialmente in termini di habitat, mobilità, sviluppo commerciale, ambiente e paesaggio. Lo SCoT36 propone un nuovo approccio di pianificazione, efficace e riflessivo, con dinamiche progettuali politiche equilibrate, integrate, flessibili e ambiziose, e nuovi strumenti per l’analisi, la pianificazione, la valutazione, la negoziazione, il processo decisionale e la comunicazione. Si tratta dunque di un documento che definisce le strategie generali di sviluppo territoriale e che fissa delle soglie di equilibrio tra il tasso di urbanizzazione e la preservazione degli spazi naturali (MAE, 2006). Lo SCOT è inoltre concepito per rispettare diversi principi quali: lo sviluppo sostenibile, il controllo dello sviluppo urbano, lo sviluppo degli spazi rurali e la preservazione degli spazi naturali e del paesaggio, il principio di diversità delle funzioni urbane e della mixité sociale, il principio del rispetto dell’ambiente.
Gli SCoT costituiscono quindi progetti integrati e coerenti di territorio in materia di sviluppo economico, pianificazione spaziale e ambientale, offerta abitativa, di mobilità e servizi, di uso del suolo che non tengono conto dei limiti amministrativi
35 Établissement Public de Coopération Intercommunale (Ente Pubblico di Cooperazione Intercomunale - EPCI)
36 Il Sistema di Coerenza Territoriale deve rispettare i principi dello sviluppo sostenibile, il principio di equilibrio tra sviluppo e rinnovamento urbano, di sviluppo dello spazio rurale e di conservazione di specie e paesaggi naturali, il principio della diversità delle funzioni urbane e sociali e della mixité sociale tra campagna e città, il principio di rispetto per l’ambiente nella sua totalità, tutto nel rispetto degli obiettivi dello sviluppo a lungo termine.
comunali, intercomunali o dipartimentali, ma seguono un metodo integrato, che garantisce coerenza tra le politiche settoriali.