Fase costitutiva o deliberativa

L’istruttoria in commissione non è fase che possa essere evitata, essendo esplicitamente richiamata dall’art. 72 della Costituzione.

Ogni progetto, necessariamente redatto in articoli secondo la forma tipica della legge, previo riscontro che dovrebbe essere meramente formale, viene assegnato dal Presidente a una delle commissioni a seconda delle rispettive competenze per materia. In relazione alle diverse funzioni che svolgono la commissione e l’aula, si distinguono tre procedimenti principali:

Procedimento ordinario o per commissione referente

Secondo il procedimento ordinario (o in sede referente) di formazione delle leggi, la commissione ha un compito esclusivamente istruttorio, in vista del seguito in aula. Spetta al Presidente della Camera individuare la commissione competente per materia (e risolvere gli eventuali conflitti di competenza tra le commissioni). Il Presidente della commissione, o un relatore da lui nominato, riferisce alla commissione sul progetto e questa, acquisiti i necessari elementi informativi (necessità della legge, obiettivi perseguiti e congruità dei mezzi individuati, conformità della normativa proposta alla Costituzione e alle norme UE, ecc.), prima lo discute in via generale, poi lo esamina articolo per articolo, per pervenire a un testo da inviare all’Assemblea. L’art. 72, co. 4 della Costituzione prescrive obbligatoriamente il procedimento ordinario per le proposte di legge costituzionale, per le leggi in materia elettorale, per le leggi di delegazione legislativa ex art. 76, per le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali ex art. 80, per le leggi di approvazione dei bilanci ex art. 81. Per queste materie vige la c.d. «riserva d’assemblea».

Gli stessi regolamenti parlamentari aggiungono alcune ipotesi di «riserva d’assemblea»: gli artt. 96-bis del regolamento della Camera e 35 del regolamento del

67 _{La pratica del c.d. «insabbiamento» è il risultato del disinteresse che i gruppi parlamentari dimostrano}

nei confronti di una proposta di legge (R. BIN, G. PITRUZZELLA, Diritto pubblico, Dodicesima edizione, GIAPPICHELLI, 2014).

Senato, per esempio, riservano all’esame in commissione referente il disegno di legge di conversione dei decreti legge.

Procedimento misto o per commissione redigente

Alla commissione competente per materia può essere conferito il compito di formulare un testo «quasi definitivo», cioè un testo che, approvato dalla commissione, l’aula voterà solo articolo per articolo senza possibilità di proporre, discutere e votare modifiche (emendamenti)68. Trattasi di un procedimento non previsto dalla Costituzione bensì dai regolamenti parlamentari, con significative differenze tra Camera e Senato69_{. Obiettivo comune di questo procedimento è quello}

di sgravare l’Assemblea dalla discussione e dall’approvazione degli emendamenti, decentrandoli in commissione e riservando all’aula l’approvazione finale.

Procedimento per commissione deliberante o legislativa

Infine, in attuazione dell’art. 72, co. 3 della Costituzione, i progetti di legge che non riguardino questioni di speciale rilevanza generale70_{, possono essere esaminati ed}

approvati in commissione, seguendo le stesse modalità di esame in Assemblea (v.

infra), senza passare da questa. E’ il procedimento deliberante o in sede legislativa.

68 _{Come visto precedentemente, l’art. 72, co. 4 della Costituzione prevede che «la procedura normale di}

esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi».

69 _{Le differenze tra i due regolamenti riguardano innanzitutto il metodo di assegnazione del progetto di}

legge alla commissione redigente. Mentre alla Camera dei deputati è l’Assemblea, a chiusura della discussione generale (o su richiesta unanime dei rappresentanti dei gruppi nella commissione o di più dei quattro quinti dei componenti la commissione medesima, accompagnata dai pareri, effettivamente espressi, delle commissioni affari costituzionali, bilancio e lavoro), a decidere se deferire alla commissione la formulazione degli articoli, riservandosi la votazione, senza discussione, degli articoli e la votazione finale (art. 96 del Regolamento della Camera), al Senato è il Presidente a decidere il deferimento, all’inizio del procedimento approvativo, oppure può essere la stessa commissione a richiederlo, all’unanimità e con il consenso del Governo (artt. 36 e 37 del Regolamento del Senato). Fino al momento della votazione finale da parte dell’Assemblea, il disegno di legge è sottoposto alla procedura normale di esame e di approvazione qualora ne facciano richiesta il Governo o un decimo dei componenti del Senato, o un quinto dei componenti della commissione (art. 36, co. 4 del Regolamento del Senato).

70 _{Come visto precedentemente, l’art. 72, co. 4 della Costituzione prevede che «la procedura normale di}

esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi».

In questo modo la commissione assorbe tutte le fasi del procedimento di approvazione, sostituendo l’aula: la commissione esaurisce tutte e tre le «letture» senza che il progetto di legge debba essere discusso e votato dall’Assemblea.

Per la composizione della commissione deliberante lo stesso art. 72, co. 3 dispone che sia seguito il criterio di rappresentanza proporzionale dei gruppi parlamentari.

Quanto all’assegnazione della proposta alla commissione, che al Senato spetta al Presidente e non è opponibile, alla Camera, invece, il regolamento prevede che il Presidente abbia solo un potere di proposta, che si considera accettata solo se nessun deputato chiede di sottoporla al voto dell’Assemblea71_.

Fino al momento della sua approvazione definitiva, il disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della commissione richiedono che sia discusso e votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto.

Continua: procedimento ordinario o per commissione referente

Se il procedimento seguito è quello ordinario, l’esame in Assemblea del progetto di legge predisposto dalla commissione in sede referente, accompagnato da una o più relazioni, si sviluppa attraverso «tre letture».

La «prima lettura» è introdotta dai relatori e consiste nella discussione generale nel corso della quale, a nome del gruppo o a titolo personale, i deputati o i senatori dibattono sull’opportunità stessa di legiferare sull’oggetto della proposta; può chiudersi con il voto di un «ordine del giorno di non passaggio agli articoli» o con l’approvazione delle c.d. pregiudiziali72 che decreterebbe la conclusione negativa del procedimento.

Si passa quindi alla «seconda lettura», nel corso della quale si discute e si vota ciascun articolo in cui il testo è ripartito (si tratta della fase più lunga, nel corso della quale è possibile presentare, discutere e votare gli emendamenti, cioè le proposte di modifica di singoli articoli).

71 _{Si vedano gli artt. 92, 93, 94 e 95 del regolamento della Camera e gli artt. 35 e 37 del regolamento del}

Senato.

72 _{Secondo quanto previsto dai regolamenti della Camera (art. 40) e del Senato (art. 93) «la questione}

pregiudiziale, cioè che un dato argomento non debba discutersi, e la questione sospensiva, cioè che la discussione o deliberazione debba rinviarsi, possono essere proposte prima che abbia inizio la discussione».

L’aula procede infine alla «terza lettura», che consiste nell’approvazione finale dell’intero testo della legge, così come esso risulta a seguito dell’esame articolo per articolo (testo che, a seguito degli emendamenti eventualmente approvati, può essere radicalmente diverso da quello iniziale). Con le dichiarazioni di voto i rappresentanti dei gruppi rendono noto, motivandolo, come i gruppi stessi si esprimeranno sul testo cui l’Assemblea è pervenuta. La votazione finale delle leggi avviene generalmente a scrutinio palese73, mediante procedimento elettronico. Il progetto di legge è approvato se ottiene un numero di voti superiore alla metà del numero totale di votanti (maggioranza semplice). Coloro che non esercitano il diritto al voto non contano ai fini della maggioranza semplice ed, anzi, fanno abbassare il quorum funzionale, agevolando il suo raggiungimento. Va però tenuto presente che spesso si richiede non solo il raggiungimento della maggioranza semplice ma anche che abbia votato almeno una certa quota degli aventi diritto (il cosiddetto quorum strutturale, comunemente noto come numero legale), ad esempio la metà. Inoltre, diversi possono essere i criteri usati per stabilire chi è considerato votante ed entra, quindi, nel calcolo del quorum funzionale. Si pensi al caso degli astenuti, che sono presenti al momento del voto ma non esprimono lo stesso: se li si considera non votanti (come fa l'art. 48 del regolamento della Camera) l'astensione, abbassando il quorum funzionale, agevola il suo raggiungimento; al contrario, se gli astenuti sono considerati votanti (come fa l'art. 107 del regolamento del Senato) l'astensione non fa abbassare il

quorum funzionale; nel primo caso si richiede la maggioranza dei votanti (in senso

stretto), nel secondo la maggioranza dei presenti74.

Il testo approvato da una Camera viene trasmesso dal Presidente, con apposito «messaggio», al Presidente dell’altra Camera che dovrà approvare il testo nella stessa identica formulazione: qualsiasi modificazione comporta il ritorno all’altra Camera,

73 _{I regolamenti delle Camere prevedono che le votazioni abbiano luogo a scrutinio palese (art. 49}

regolamento della Camera e art. 113 del regolamento del Senato). Gli stessi regolamenti prevedono i casi nei quali il voto avviene in segreto (ad esempio le votazioni riguardanti le persone) e i casi in cui il voto segreto possa essere richiesto.

74 _{Il requisito della maggioranza semplice, unito a quello del quorum strutturale, è utilizzato nelle}

assemblee parlamentari per le deliberazioni ordinarie: l'art. 64, co. 3 della Costituzione prevede che «le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale».

senza che vi sia alcuna procedura formale che possa interrompere questo «andare e venire» chiamato comunemente col termine francese «navette».

I regolamenti prevedono procedimenti abbreviati in seconda lettura, nel senso che la Camera alla quale è stato rinviato il progetto riesamina soltanto ciò che è cambiato, senza rimettere in discussione il resto.

Se la Camera approva lo stesso testo approvato dall’altra Camera (o le modifiche effettuate dall’altra Camera, dopo aver già approvato il resto del testo), la legge diviene «perfetta», ma non ancora efficace (cioè produttiva di effetti giuridici). L’efficacia è data dal Presidente della Repubblica che deve promulgare la legge entro trenta giorni dall’approvazione definitiva da parte della seconda Camera.

Il Presidente della Repubblica svolge un controllo «formale» (il testo approvato dalle due Camere deve essere identico) e sostanziale75_{: egli, infatti, ha il potere di rinviare}

la legge alle Camere, con un messaggio motivato. Il rinvio può essere compiuto una volta sola: l’art. 74, co. 2 della Costituzione stabilisce che «se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata». Il potere di rinvio è pertanto solo una forma di controllo con richiesta di riesame, superabile dal Parlamento con la riapprovazione della stessa.

Alla promulgazione segue la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Se non è altrimenti disposto, il nuovo atto è pienamente obbligatorio soltanto dopo la «vacatio

legis», vigendo poi la presunzione assoluta di conoscenza della legge (ignorantia legis non excusat) e l’obbligo del giudice di applicarla, senza bisogno che siano le

parti a provarne l’esistenza (iura novit curia).

75 _{I motivi per cui il Presidente della Repubblica può disporre il rinvio della legge non sono}

dettagliatamente definiti: è comunque generalmente riconosciuto il potere di rinvio in caso di illegittimità costituzionale o anche di semplice incompatibilità con i principi costituzionali.

Fig. 2 - Il procedimento legislativo in Italia