5. Le funzioni del Parlamento
5.3 Le funzioni di indirizzo e di controllo
Oltre alla funzione legislativa, altre importanti funzioni del Parlamento sono quelle di indirizzo politico e di controllo sull'attività del Governo. Per lo svolgimento di tutti i loro compiti, le Camere dispongono di appositi strumenti diretti ad acquisire (dal Governo, ma anche da altri) le informazioni necessarie.
5.3.1 Il rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo
La partecipazione alla definizione dell'indirizzo politico avviene in primo luogo in occasione del dibattito e della votazione sulla fiducia al Governo, che deve presentarsi alle Camere entro dieci giorni dalla sua formazione (art. 94 della Costituzione).
La linea politica che il Governo pone alla base del proprio programma è discussa in sede parlamentare e, se approvata, comporta la nascita del rapporto fiduciario che impegna tanto il Governo quanto la maggioranza che lo sostiene in Parlamento. Il rapporto di fiducia può essere sottoposto a verifica in qualsiasi momento:
• su iniziativa del Parlamento, attraverso la presentazione alla Camera o al Senato di una mozione di sfiducia da parte di un decimo dei componenti. Inserita all'ordine del giorno dell'Assemblea, la mozione di sfiducia (che può riguardare anche un singolo ministro) apre un dibattito che si conclude con il voto;
• su iniziativa del Governo stesso, quando pone la «questione di fiducia» su una determinata proposta all'esame delle Camere. Con questo strumento il Governo dichiara di voler collegare la propria permanenza in carica all'esito di una certa votazione di una delle Camere.
In entrambi i casi il voto di sfiducia comporta l'obbligo di dimissioni per il Governo (o, nel caso di «sfiducia individuale», del ministro che ne è colpito).
La «questione di fiducia» può essere posta dal Governo tutte quelle volte che le Camere discutono l’approvazione di leggi che l’esecutivo ritiene di fondamentale importanza per il perseguimento dei suoi obiettivi programmatici. Quando il Governo pone una «questione di fiducia» sul voto di un testo di legge si producono due importanti effetti che consentono di «blindare» il voto e ridurre i tempi di approvazione88:
• cadono tutti gli emendamenti presentati, essendo il Governo a decidere il testo da votare;
• si vota per appello nominale, cioè con voto palese, evitando gli scherzi del voto segreto ovvero i c.d. «franchi tiratori».
Entrambi i regolamenti delle Camere89 prevedono che la «questione di fiducia» non
possa essere posta sulle proposte di modificazione del Regolamento e su quanto attenga alle condizioni di funzionamento interno delle Camere e, in generale, su tutti quegli argomenti per i quali i regolamenti prescrivano votazioni per alzata di mano o per scrutinio segreto (ad esempio proposte di inchieste parlamentari, autorizzazioni a procedere e verifica delle elezioni, nomine, fatti personali, sanzioni disciplinari). Ad
88 A. CELOTTO, Il vero record di Matteo Renzi: le questioni di fiducia, articolo pubblicato sul sito
www.huffingtonpost.it il 18 febbraio 2017.
eccezione di tali ipotesi, la «questione di fiducia» può essere posta su qualsiasi deliberazione delle Camere.
Qualora la «questione di fiducia» venga posta su un solo articolo di un progetto di legge, se la Camera si esprime favorevolmente l’articolo è approvato e tutti gli emendamenti presentati si intendono respinti. In questo caso la «questione di fiducia» diventa più uno strumento per rinsaldare le file della maggioranza che un espediente procedurale per velocizzare il procedimento parlamentare.
Entrambe le Camere dispongono di ulteriori strumenti per la definizione di indirizzi che specifichino o integrino il programma su cui si basa il rapporto fiduciario:
• la mozione, con la quale è possibile proporre un dibattito e una deliberazione in Assemblea e che contiene una determinata direttiva al Governo;
• la risoluzione, con cui possono concludersi, in Assemblea, i dibattiti sulle comunicazioni del Governo o quelli per la discussione di mozioni. In Commissione la risoluzione ha carattere autonomo e consente di definire indirizzi settoriali sugli argomenti di competenza di ciascuna Commissione permanente; • gli ordini del giorno di istruzione al Governo per l'attuazione delle leggi, che
possono essere presentati nel corso dell'esame di progetti di legge.
5.3.2 Gli altri strumenti di indirizzo e controllo
Entrambe le Camere svolgono una generale funzione di informazione e di controllo sull'attività del Governo attraverso due classici strumenti parlamentari (quelli del c.d. «sindacato ispettivo»):
• le interrogazioni che consistono in domande rivolte al Governo da uno o più parlamentari, per sapere se un dato fatto sia vero, se il Governo abbia informazioni in merito e se intenda intervenire. Le interrogazioni sono di diverso tipo, giacché possono comportare la risposta orale in Assemblea o in Commissione, con facoltà di replica da parte del presentatore, o la risposta scritta del Governo, che viene comunque pubblicata negli atti parlamentari. Una procedura particolare (sul modello del question time inglese) è quella che si svolge in Assemblea (in genere il mercoledì pomeriggio) ovvero in Commissione per le interrogazioni a risposta immediata, in cui domande e risposte s’intrecciano con un ritmo più rapido e una maggiore immediatezza rispetto a quelli ordinari;
• le interpellanze sono domande scritte e motivate rivolte da singoli parlamentari per conoscere i motivi della condotta del Governo su determinate questioni e sui provvedimenti che l'esecutivo intende adottare.
Il potere di inchiesta parlamentare è previsto dalla Costituzione: l'art. 82 stabilisce che «ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse nominando commissioni formate in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi».
Nella maggior parte dei casi, le Commissioni di inchiesta sono composte insieme da deputati e senatori e sono istituite con legge.
Le Commissioni parlamentari d'inchiesta operano con «gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria».
Le Camere hanno anche altri strumenti per acquisire informazioni: le singole Commissioni permanenti possono, ad esempio, svolgere indagini conoscitive, con l'audizione di ministri, funzionari dello Stato, esperti, rappresentanti delle categorie interessate e così via, per acquisire valutazioni, conoscenze e studi su problemi particolari che rientrano nella competenza di ciascuna Commissione.