Il procedimento legislativo

L’art. 10 del testo di legge costituzionale, modificando l’art. 70 della Costituzione intendeva innovare profondamente il procedimento legislativo, al fine di adeguarlo al nuovo assetto costituzionale caratterizzato da un bicameralismo differenziato.

Venivano, infatti, delineate due tipologie di procedimento: bicamerale per un numero definito di leggi e monocamerale per tutte le altri leggi. A queste due procedure se ne affiancava una terza, monocamerale con ruolo rinforzato del Senato, per le sole leggi per le quali era applicabile la cosiddetta «clausola di supremazia» prevista dal «nuovo» quarto comma dell’art. 117 della Costituzione.

La funzione legislativa è esercitata sempre collettivamente dalle due Camere nei casi che erano tassativamente elencati nell’art. 70 della Costituzione, e precisamente per: • le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali;

• le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari e le altre forme di consultazione di cui all'art. 71 della Costituzione;

• le leggi che determinano l'ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni;

• le leggi che stabiliscono le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea;

• le leggi che determinano i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l'ufficio di senatore di cui all'art. 65, primo comma della Costituzione;

• le ulteriori leggi di cui agli artt. 57, sesto comma (legge elettorale del Senato), 80, secondo periodo (di autorizzazione alla ratifica dei trattati sull'appartenenza dell'Italia all'Unione europea), 114, terzo comma (ordinamento di Roma capitale), 116, terzo comma (attribuzione alle regioni di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia), 117, quinto comma (norme di procedura per le regioni e le province autonome, nelle materie di loro competenza, sulla partecipazione alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi dell'Unione e sull'attuazione e sull'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione, nonché le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza), 117, nono comma (legge che disciplina i casi e le forme in cui la regione, nelle materie di sua competenza, può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato), 119, sesto comma (legge che definisce i principi generali per l'attribuzione del patrimonio a comuni, città metropolitane e regioni), 120, secondo comma (definizione delle procedure per il potere sostitutivo del Governo e dei casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali dall'esercizio delle rispettive funzioni quando è stato accertato lo stato di grave dissesto finanziario dell'ente), 122, primo comma (legge che stabilisce i principi fondamentali per il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del presidente, degli altri componenti della giunta regionale e dei consiglieri regionali, nonché per promuovere l'equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza e che determina la durata degli organi elettivi ed i relativi emolumenti nel limite dell'importo di quelli attribuiti ai sindaci dei comuni capoluogo di regione), 132, secondo comma (distacco dei comuni da una regione ed aggregazione ad un'altra).

Il riferimento per individuare l’ambito del procedimento bicamerale è alle leggi in senso formale, intendendo la legge come fonte di produzione di una specifica normativa. A tal fine, nel testo costituzionale era esplicitato che tali leggi, ciascuna con oggetto proprio, potevano essere abrogate, modificate o derogate solo in forma espressa e da leggi approvate in base al medesimo procedimento bicamerale (art. 70, primo comma, ultimo periodo della Costituzione).

Per tutte le altre leggi era sufficiente l’approvazione della sola Camera (art. 70, secondo comma), salvo il richiamo da parte del Senato, che, ai sensi dell’art. 70, terzo comma, poteva, entro dieci giorni e su richiesta di un terzo dei propri componenti,

disporre di esaminare i progetti di legge approvati dall'altro ramo del Parlamento. Le eventuali proposte di modificazione, deliberate dal Senato entro i successivi trenta giorni, erano sottoposte all’esame della Camera dei deputati, alla quale spettava pronunciarsi in via definitiva (terzo comma).

I dieci e i trenta giorni relativi a tale procedura erano ridotti alla metà per i disegni di legge per i quali fosse stata deliberata l’urgenza ai fini ed alle condizioni di cui all’art. 72, ultimo comma.

Anche i disegni di legge di bilancio (di cui all’art. 81, quarto comma) seguivano il procedimento monocamerale di cui al terzo comma dell’art. 70, con la differenza che il loro esame da parte del Senato avveniva «automaticamente», quindi senza bisogno della richiesta di un terzo dei componenti, ed il termine per deliberare proposte di modificazione era di quindici giorni dalla data di trasmissione del testo da parte della Camera (quinto comma).

Veniva infine previsto un procedimento legislativo monocamerale «rinforzato» applicabile solo alle leggi a tutela dell’unità giuridica ed economica della Repubblica o a tutela dell’interesse nazionale che danno attuazione alla «clausola di supremazia» (introdotta dal «nuovo» art. 117, co. 4). Secondo l’art. 70, co. 4, che prevedeva tale procedimento in deroga a quello ordinario, la Camera poteva non conformarsi alle modifiche proposte dal Senato (a condizione che lo stesso si fosse espresso a maggioranza assoluta dei suoi componenti) solamente pronunciandosi «nella votazione finale» a maggioranza assoluta dei propri componenti. L’esame da parte del Senato doveva essere disposto nel termine di dieci giorni dalla data di trasmissione del testo da parte della Camera. Se il Senato non ne chiedeva l’esame ovvero dopo che la Camera si fosse pronunciata sugli eventuali emendamenti del Senato, la legge poteva essere promulgata, acquisendo valore e forza di legge.

Nell’eventualità che insorgessero questioni di competenza legislativa tra le due Camere, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti, era prevista l’intesa tra i Presidenti delle due Camere (art. 70, co. 6).

Come si è già avuto modo di vedere, al Senato era, inoltre, attribuita la facoltà, secondo le norme che sarebbero poi state previste dal suo regolamento, di svolgere attività conoscitive, nonché di formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera dei deputati (art. 70, co. 7).

L’art. 12 del testo di legge di riforma modificava l’art. 72 della Costituzione, riguardante il procedimento di approvazione dei disegni di legge.

I disegni di legge per i quali si prevedeva un procedimento legislativo bicamerale potevano essere presentati ad una delle due Camere (primo comma).

Tutti gli altri progetti di legge potevano essere presentati solo alla Camera dei deputati e, secondo le norme del suo regolamento, erano esaminati da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che li approvava articolo per articolo e con votazione finale (secondo comma).

Era affidata ai regolamenti delle Camere la disciplina dei procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali era dichiarata l’urgenza (terzo comma) nonché la possibilità di stabilire casi e forme per il deferimento dei disegni di legge alle Commissioni.

Riguardo alla composizione delle Commissioni in sede legislativa (quarto comma), la previsione costituzionale di una composizione delle stesse effettuata in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari era riferita solo a quelle della Camera dei deputati (la stessa impostazione sarebbe stata seguita per la composizione delle Commissioni di inchiesta di cui all’art. 82 della Costituzione).

Il quinto comma stabiliva che «la procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale, per quelli di delegazione legislativa, per quelli di conversione in legge di decreti, per quelli di autorizzazione a ratificare trattati internazionali e per quelli di approvazione di bilanci e consuntivi», escludendo espressamente che tali atti potessero essere approvati dalle Commissioni.

La disciplina delle modalità di esame di tutti i disegni di legge trasmessi dalla Camera dei deputati al Senato era demandata al regolamento di quest’ultimo (sesto comma). L’art. 14 del testo di legge di riforma modificava l’art. 74 della Costituzione in materia di rinvio delle leggi da parte del Presidente della Repubblica, confermando che «il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione». La novità riguardava le richieste riguardanti le leggi di conversione di un decreto adottato a norma dell’art. 77, per i quali era contemplato un differimento di trenta giorni rispetto al termine costituzionale di sessanta giorni per la conversione. Con un’ulteriore modifica, lo

stesso articolo veniva adeguato al «nuovo» procedimento legislativo delineato dall’art. 70 della Costituzione, specificando che se «la legge» era nuovamente approvata, questa doveva essere promulgata (tale formulazione avrebbe sostituito quella prevista nel testo vigente che fa riferimento all’ipotesi in cui «le Camere approvino nuovamente»).